L’ambiguo status del defensor civitatis: soggetto pubblico o privato difensore?
4. Conclusioni: riflessioni moderne
Dal breve excursus storico che si è percorso emerge un dato incontro- vertibile e di qualche novità e cioè che il contenuto precipuo delle funzioni esercitate dal defensor civitatis possono essere ricondotte a quelle proprie del patronus e dell’advocatus57, dunque una funzione di difesa attiva facente perno sulla configurazione di organismo burocratico sia pure extra ordinem che ha costituito il modello per l’Ombudsman di origini scandinave58. Il dato
56 F. Pergami, Sulla istituzione cit., 109.
57 Per una comparazione tra le due figure vd. F. giumeTTi, Per advocatum defenditur cit.,
37 ss.; sulla funzione di queste due figure vd. a. bellodi ansaloni, L’arte dell’avvocato,
actor veritatis. Studi di retorica e deontologia forense, Bologna 2016, 57; m.l. biccari,
Dalla pretesa giudiziale alla narratio retorica (e viceversa). Spunti di riflessione sulla for- mazione dell’avvocato romano e la sua azione, Torino 2017, 61 ss.
descritto scaturente dall’analisi storica può contribuire a rimodellare la di- fesa civica contemporanea che, soprattutto in Italia, soffre attualmente di una grave crisi di insignificanza, al punto che la figura del difensore civico comunale è stata legislativamente cancellata come organo necessario59.
Dunque, oggi, nel nostro Paese, dove sopravvivono i soli difensori civici regionali, non vi è una disciplina legislativa concernente la difesa civica na- zionale e si è lontanissimi dalla prefigurazione della difesa civica come po- tere costituzionale così come presente in alcuni ordinamenti sud americani60.
La specificità negativa della situazione italiana ha molte ragioni una delle quali sicuramente da individuarsi nella pervasività e diffusione della tutela giurisdizionale dei diritti.
Il giudice, quale potere terzo e con garanzia costituzionale di indipenden- za e imparzialità61, sembra così nel nostro ordinamento essere il mediatore
del processo di limitazione dell’assolutismo monarchico, nella Carta Costituzionale sve- dese del 1809 che, ispirandosi alla dottrina della separazione dei poteri ma attenuandone la rigidità, delineò un sistema dualistico imperniato sulla dicotomia e sul reciproco con- trollo tra Re e Parlamento. Per porre un freno alle estese prerogative del Re e del suo Consiglio, al Parlamento (Riksdag) furono attribuiti incisivi poteri di controllo sull’attività di governo del monarca, tra cui il non trascurabile potere di nominare, ad ogni sessione ordinaria, un giureconsulto di provata esperienza in qualità di Commissario del Riksdag; a tale organo (Justitieombudsman) fu affidato il precipuo incarico di controllare, secondo gli intendimenti espressi dal Riksdag, l’osservanza delle leggi da parte dei pubblici funzionari, nonché di citare in giudizio, avanti ai tribunali competenti, coloro i quali nell’esercizio delle loro funzioni, per contegni contrari ai doveri del proprio ufficio, avessero commesso atti illeciti. Sul punto vd. g. asTuTi, Le Costituzioni della Svezia e della Norvegia, Firenze
1946, 27 ss.; g. de VergoTTini, voce Ombudsman, in ED., vol. XXIX, Milano 1979, 879;
a. bexelius, The Ombudsman for civil affaire, in The ombudsman citizen’s defender, a
cura di D.C. Rowat, London 1965, 24 ss.; l. cominelli, Il mediatore europeo, Ombudsman
dell’Unione, Milano 2005, 7.
59 Per l’introduzione della difesa civica in Italia b. mazullo, Il difensore civico come si
configura concretamente nella vigente legislazione regionale, in Foro amm., II, 1983, 17
ss.; a. caracciolo la groTTeria, Note critiche sulla figura del Difensore civico, in Foro
amm., II, 1979, 29 ss.; g. berTolani, Il difensore civico nella problematica dei controlli, in
Giur. it., 1979. Nel 2010 la legge n. 42 sanciva definitivamente la soppressione della figura
del difensore civico di tipo comunale, già abolita genericamente nel 2009 con la legge n. 191 (legge finanziaria 2010), stabilendo, altresì, per i Comuni la possibilità che le funzioni di difensore civico comunale potessero essere attribuite, mediante apposite convenzione, al difensore civico della relativa Provincia (difensore civico territoriale).
60 Vd. l. Pegoraro – a. rinella, Sistemi costituzionali comparati, Torino, 2017, spec.
264 ss.
61 Per una interessante disamina sul tema, tra antico e presente, vd. F. gallo, Carattere
centrale delle istanze di tutela degli interessi. Eppure sussiste una amplissi- ma fascia di interessi deboli che per la loro modesta rilevanza non appaiono rappresentati in giudizio né nella forma individuale né in quella associata, tenuto anche conto della complessa disciplina della class action nel vigente codice processuale62, azioni collettive che difficilmente possono essere at- tivate per gli interessi deboli e diffusi non mediabili dai soggetti intermedi della società italiana (ad esempio sindacati o associazioni dei consumatori). Dall’esperienza antica arriva, allora, ai moderni soggetti dell’ordinamento giuridico il suggerimento di coniugare centralità del giudice e centralità del patrocinio defensionale per il tramite di un difensore civico, avvocato, stri-
cto sensu, dei deboli. Si pensi, ad esempio, allo spazio di intervento difensi-
vo che un difensore civico avvocato può attivare in ordine all’applicazione delle norme, previste dalle più recenti leggi sul processo amministrativo, per combattere i silenzi inerti della Pubblica Amministrazione63. In sostan- za, la riscrittura tentata sulla base delle fonti delle funzioni del defensor
civitatis consente di prefigurare un diverso futuro per la difesa civica, senza
vagheggiare il ritorno del modello del tribunale della plebe, che è un luogo istituzionale, chiaramente, del tutto incompatibile con gli assetti delle attuali democrazie rappresentative.
Anche per questo aspetto le fonti antiche trasmettono, dunque, alla mo- dernità modelli di continuità che superano le fratture e le antinomie del pro- cesso storico.
62 aa.VV., Class action. Il Nuovo volto della tutela collettiva in Italia. Atti, Milano, 2011,
passim.
63 Vd. la c.d. legge Madìa (7 agosto 2015, n. 124) su cui le osservazioni di g. Passalacqua,
La pubblica amministrazione dopo la riforma Madia. Guida alle procedure semplificate per cittadini e imprese, Rimini 2017, passim e ancor prima il c.d. decreto Bersani (legge 4 ago-
Université de Montpellier