materia di tutela dei diritti dei passeggeri via autobus (Reg. UE n. 181/2011).
Con riferimento alla seconda macro-area
292, i nodi problematici che
emergono dall'interazione tra l'attività di enforcement svolta dall'ART e
dall'AGCM sono, come in precedenza ricordato, principalmente tre.
Occorre innanzitutto premettere che la stessa Unione Europea si è
preoccupata di fornire una disciplina relativa ai diritti dei passeggeri nel
trasporto ferroviario (Reg. CE 1371/2007
293), nel trasporto su autobus
(Reg. UE n. 181/2011) e via mare (Reg. UE n. 1177/2010
294).
L'ART è responsabile dell'accertamento delle violazioni delle disposizioni
291 Si v. G. Bruzzone, Rapporti tra l'ART e altre autorità indipendenti di vigilanza e garanzia, cit., 55. A mio avviso meno condivisibile è l'interrogativo sottoposto dalla medesima A., relativo all'opportunità dell'attribuzione, in capo all'ART, in analogia a quanto riconosciuto in capo all'AGCM, del potere di agire in giudizio, avanti al giudice amministrativo, contro atti amministrativi individuali o generali in violazione della normativa della tutela della concorrenza (ex art. 21bis l. n. 287/1990). Oggi l'ART può soltanto sollecitare l'AGCM ad intervenire in tal senso, potendo farsi promotrice di un azione di legittimità solo ai sensi dell'art. 37, co. 2, lett. m e n d.l. n. 201/2011, avanti al TAR Lazio, per provvedimenti comunali relativo al servizio taxi. A mio avviso può considerarsi positiva tale differenziazione nell'attribuzione della legittimazione attiva, tale da evitare l'avverarsi di una dispendiosa e probabile duplicazione di giudizi. L'unico inconveniente di siffatta impostazione risiede probabilmente nel fatto che, mentre l'AGCM può agire nei confronti di atti dell'ART, non può accadere il contrario. Ciò può essere comunque ritenuta un'inevitabile conseguenza della natura generalista dell'autorità antitrust, impegnata a garantire la tutela della concorrenza in tutti i settori, dovendosi invece considerare la natura prettamente settoriale dell'autorità di regolazione dei trasporti.
292 Il riconoscimento dei diritti dei passeggeri nel solco della tutela europea dei diritti dei consumatori viene esplicitato nella comunicazione della Commissione europea al Parlamento ed al Consiglio, dal titolo Strategia per
la politica dei consumatori dell'UE 2007-2013, COM (2007)99, in cui si afferma l'impegno a portare i consumatori al centro delle altre politiche europee, compresa quella dei trasporti. Si parla, infatti, di diritti di terza generazione, che hanno trovato un preciso riferimento nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, cfr. art. 21 sulla non discriminazione; art. 26 sull'inserimento dei disabili; art. 38 sulla protezione dei consumatori. Il riconoscimento di tali diritti avviene anche a livello dei Trattati, si v. artt. 18 e 91 TFUE.
293 Il regolamento CE n. 1371/2007 prevede una serie di obblighi a carico delle imprese ferroviarie, dei gestori delle infrastrutture ferroviarie e dei venditori dei biglietti, che possono in estrema sintesi distinguersi in due gruppi di norme: da un lato, le disposizioni che prevedono obblighi informativi; dall'altro le disposizioni che prevedono obblighi di facere, si v. per approfondimenti in merito P. Occhiuzzi, La tutela del passeggero, in F. Bassan (a cura di), La regolazione dei trasporti in Italia. L'ART e i suoi poteri alla prova dei mercati, cit., 51 ss.
294 Il regolamento UE n. 1177/2010 relativo al trasporto via mare ripropone i diritti minimi dei passeggeri alla non discriminazione sulle condizioni di trasporto offerte dai vettori; all'assistenza per le persone con disabilità o a mobilità ridotta; a un'adeguata compensazione in caso di cancellazione o ritardo; a ottenere un quadro di informazioni minime; a ricorrere ad un sistema di reclami tempestivo ed efficiente, si v. per approfondimenti P. Occhiuzzi, La tutela del passeggero, in F. Bassan (a cura di), La regolazione dei trasporti in Italia. L'ART e i suoi
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dei suddetti regolamenti e delle irrogazioni delle sanzioni previste
rispettivamente in base ai d.lgs. n. 70/2014, n. 169/2014 e n. 129/2015
295.
In particolare, per quanto interessa ai fini della presente ricerca, il trasporto
collettivo di persone con autobus è stato l'ultimo, dopo quello aereo,
ferroviario e via mare, a ricevere uno specifico regolamento per i diritti dei
passeggeri.
Con riferimento ai viaggiatori con autobus, si è preso atto della più forte
vulnerabilità degli utenti che tipicamente si rivolgono a questo servizio, in
quanto spesso appartenenti a categorie a basso reddito, oltre al panorama
normativo tendenzialmente frastagliato a livello nazionale, demandato
spesso ai soli impegni assunti su base volontaria da parte degli operatori di
settore nei confronti dei propri clienti.
Il regolamento UE n. 181/2011 ha fatto proprie le esigenze di
uniformazione della disciplina e prescrive in capo ai vettori ed agli enti di
gestione delle autostazioni sia obblighi informativi (in caso di
cancellazione o ritardo, cfr. art. 20), sia obblighi di facere, come la
previsione di itinerari alternativi o di rimborso del prezzo (cfr. art. 19) in
caso di cancellazione del servizio o di ritardo e la previsione di obblighi di
risarcimento ed assistenza in caso di incidente (cfr. artt. 7 e 8).
Negli ultimi anni il mercato internazionale europeo del trasporto con
autobus, infatti, è diventato protagonista di un'evoluzione: nel quadro dei
trasporti di passeggeri su strada, oltre alla tradizionale offerta del trasporto
pubblico locale su gomma, si è dato avvio, già con i regolamenti CEE n.
684/1992 e CE n. 12/1998, poi fusi nel regolamento CE n. 1073/2009, alla
liberalizzazione del trasporto internazionale con autobus, che ha costituito
la spinta per l'insorgere nel settore di fenomeni commerciali e sociali
295 La competenza affidata all'ART è dunque allo stato circoscritta al trasporto ferroviario, su autobus e via mare, restando di competenza dell'ENAC, ovvero dell'Ente nazionale per l'aviazione civile, la vigilanza sul rispetto del Reg. CE n. 261/2004, che disciplina i diritti dei passeggeri del trasporto aereo. Per un'analisi dell'andamento dei reclami e delle segnalazioni in ingresso per il trasporto con autobus, si v. ART, Quinto rapporto annuale al
Parlamento, 20 giugno 2018, in www.autorita-trasporti.it, 73 ss. Come emerge dai dati, è lo stesso ambito di applicazione della normativa europea a limitare la possibilità di un intervento dell'autorità in molte delle fattispecie segnalate, in quanto riguardanti servizi di trasporto di distanza inferiore ai 250 km. Altre significative limitazioni sono dovute all'assenza, in relazione a tale tipologia di trasporto, di ipotesi di indennizzo in caso di ritardo all'arrivo. Per un aggiornamento dei dati, si v. anche quanto riportato nell'ambito del Sesto rapporto annuale al
Parlamento, 25 giugno 2019, con cui si conferma un trend di procedimenti sanzionatori esigui (nel periodo oggetto del sesto rapporto annuale: 2018-2019, risultano essere 3 i procedimenti sanzionatori avviati), per le ragioni anzidette.
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nuovi, di apertura del mercato e di suo riordino
296.
L'ampliamento e la ristrutturazione dell'offerta di trasporto via autobus ed
una sua innovazione, con l'impiego di mezzi sempre più efficienti, a basso
impatto ambientale e ricchi di servizi a bordo, con l'affermarsi anche di
nuove strategie commerciali e di marketing, che hanno portato ad un
abbassamento dei prezzi, lasciano presagire un incremento importante del
flusso internazionale di passeggeri ed una maggiore attrattività di questo
mezzo di trasporto, con conseguente incidenza sulle altre modalità e
tipologie di trasporto
297.
Il regolamento n. 181/2011, nel codificare i diritti dei passeggeri che
viaggiano su autobus, ha cercato di tenere in considerazione il suddetto
contesto, al fine di evitare situazioni di esigibilità troppo importanti per le
piccole e medie imprese normalmente operanti nel settore, che
comporterebbero una diminuzione della tutela dei diritti del passeggero.
Il regolamento n. 181/2011 opera una distinzione tra servizi a lunga
percorrenza (tratte pari o superiori a 250 km) e servizi a breve percorrenza
(inferiori a 250 km).
Analoga distinzione caratterizza i poteri di vigilanza e sanzionatori
attribuiti all'ART dal d.lgs. n. 164/2014
298.
296 Il riferimento è chiaramente rivolto al fenomeno Flixbus, che si configura come una piattaforma di gestione dei viaggi internazionali e nazionali a lungo raggio in autobus e funge da catalizzatore delle imprese di trasporto locali, garantendo perlatro tariffe molto competitive che hanno introdotto per la prima volta nel mondo degli autobus la categoria low cost. Si v. in merito A. Capello, La tutela dei passeggeri di autobus a cinque anni
dall'entrata in vigore del Reg. UE n. 181/2011, in Dir. trasp., 2018, 413 ss., che paragona Flixbus all'Amazon dei trasporti di persone: una piattaforma di e-commerce che si avvale dei mezzi di imprese terze dello Stato in cui risiede definendo le tratte e i collegamenti, offrendo servizi di prenotazione on line e fissando lo standard qualitativo en di comfort dei mezzi.
297 Con una tendenza differente da quella evidenziata da Van de Velde, nel suo Long distance coach services in
Europe (2009), secondo cui, mentre il settore ferroviario o quello aereo attraggono molta più attenzione mediatica o politica, i servizi autobus di lunga distanza tendono ad avere meno visibilità, per il minor peso delle loro infrastrutture e degli investimenti da esse richiesti. Con riferimento alla situazione del trasporto collettivo italiano nelle aree urbane, a parte il ruolo significativo della mobilità individuale, si segnala l'importanza dell'autobus che, con una quota del 65% (a fronte del 34% francese, del 36% tedesco e del 50% di media UE) mantiene un ruolo primario nella mobilità collettiva italiana. Il parco veicoli circolanti in Italia sconta poi un'età media più elevata rispetto agli altri Paesi, con rilevanti costi di manutenzione ed inefficienze di servizio ed ambientali, si v. A. Cappelli, C. Carminucci, P. Costa, I. Meloni, M. Ponti, C. Ricozzi, P. Spirito, Cambiamenti nella struttura della
domanda e dell'offerta, in Innovazioni tecnologiche e governo della mobilità, Rapporto Sipotra, 2018, Ravenna, 2018, 92 ss.
298 Per approfondimenti circa l'applicazione del Regolamento a livello nazionale, si v. ART, Relazione ai sensi
dell'art. 29 del Regolamento (UE) n. 181/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus, in www.autorita-trasporti.it. Le prime delibere emesse in Italia dall'ART, a fronte di reclami di passeggeri, vertono per la quasi totalità su violazioni degli articoli 25 e 27, ovvero con riguardo alle informazioni sui diritti dei passeggeri e sulla trasmissione dei reclami. Per quanto riguarda le modalità di gestione del reclamo il regolamento europeo non specifica alcun criterio. In Italia trova applicazione la norma uni 10600 sulla presentazione e gestione dei reclami rientranti nell'ambito di
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Il regolamento si applica integralmente solo ai servizi regolari, la cui
qualificazione deriva da percorso, frequenza e fermate determinati, la cui
distanza è pari o superiore a 250 km.
Ai servizi che coprono distanze inferiori (art. 4, § 2; art. 9; art. 10 § 1; art.
16 §1, lett. b e § 2; artt. da 24 a 28), nonché ai servizi occasionali (capo I,
capo II e art. 17 §3), invece, si applica un numero limitato di
disposizioni
299.
Sembra oltretutto da accogliere l'impostazione con cui si ritiene applicabile
il regolamento anche ai servizi di trasporto di persone su strada interni,
ossia svolti entro il confine degli Stati membri, purchè si mantenga la
caratteristica precipua del regolamento, quale norma destinata ai
collegamenti di media e lunga distanza (turistici in primis ed
eventualmente interurbani).
Questo non solo per la struttura stessa della disciplina europea, ma anche
per le esigenze di maggiore tutela che deriverebbero dai potenziali rischi
risultanti dalla percorrenza di tratte di viaggio più estese
300.
Dovendosi invece considerare esclusi dall'applicazione della disciplina
europea i servizi di trasporto pubblico locale urbano, dato che questi
continuano ad essere disciplinati dalle norme sul trasporto pubblico
locale
301.
Siffatta esclusione, tuttavia, non impedisce l'applicazione di analoghe
applicazione della Carta della mobilità. Per approfondimenti sulla Carta della mobilità e le sue caratteristiche si v. S. Busti, Contratto di trasporto terrestre, Milano, 2007, 525. Si v. anche l'indagine conoscitiva avviata dall'ART con delibera n. 130/2016 dell'8 novembre 2016, avente ad oggetto l'analisi dei profili regolatori inerenti il segmento dei servizi di trasporto via autobus a media e a lunga distanza, in www.autorita-trasporti.it. Si v. anche a livello europeo la relazione della Commissione europea, Relazione sull'applicazione del Regolamento (UE) n. 181/2011
relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004, che ha evidenziato come fattori critici l'assenza di stazioni autobus adeguate nei vari Stati membri, una carenza infrastrutturale che rappresenta uno degli ostacoli più significativi allo sviluppo del trasporto con autobus e la mancanza nel regolamento di requisiti di accessibilità per autobus e stazioni. Con riferimento all'applicazione delle sanzioni ex d.lgs. n. 169/2014, si v. le Linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative
pecuniarie irrogate dall'autorità di regolazione dei trasporti, adottate dall'ART con la delibera n. 49/2017, in
www.autorita-trasporti.it.
299 In ogni caso, la Commissione europea ha chiarito che le disposizioni del regolamento si devono applicare anche ai passeggeri che utilizzano il servizio che copre 250 km o più per una distanza inferiore, quindi usufruendo di fermate intermedie, si v. COM(2016)619 final, Relazione sull'applicazione del Regolamento (UE) n. 181/2011
relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004, 12, nota 30.
300 Cfr. COM(2008) 817, § 2, Ambito di applicazione.
301 Di diverso avviso si v. A. Claroni, La tutela del passeggero nel trasporto effettuato con autobus nell'ambito
del reg. (UE) n. 181/2011 del 16 febbraio 2011, in Dir. trasp., 2011, 524, il quale rileva l'inadeguatezza delle disposizioni del regolamento relative al trasporto di disabili e persone a mobilità ridotta nell'uso quotidiano dell'autobus.