I. Regolazione e concorrenza: il riparto di competenze a livello europeo.
Il tentativo di organizzazione sistematica del complesso rapporto tra
regolazione e concorrenza introdotto in termini generali nel capitolo
precedente, consente di affrontare nello specifico la medesima tematica
nell'ambito del settore dei trasporti.
Il mercato dei trasporti, infatti, nelle sue molteplici e differenti
articolazioni, ha trovato il proprio assetto funzionale nella regolazione
amministrativa.
Essa si basa essenzialmente su meccanismi di sostituzione/promozione
della concorrenza “per” il mercato e “nel” mercato
197.
L'obiettivo della regolazione, come visto, è chiaro e ben determinato e
consiste nel raggiungimento della massima efficienza sociale (paretiana).
Gli strumenti di intervento pubblico per il raggiungimento di tale scopo
nel settore dei trasporti possono essere individuati nel controllo dei
prezzi/tariffe, unitamente alla predisposizione di un sistema di incentivi e
sanzioni, nella predisposizione di opportuni sistemi di monitoraggio, nella
regolamentazione dell'accesso al mercato, nell'utilizzo di politiche di
deregulation, nella creazione di public company e/o nell'utilizzo di golden
197 Per ragioni di opportunità sistematica, ai fini della presente ricerca, verrà preso in considerazione il solo settore del trasporto, pur nella consapevolezza che, l'attuale evoluzione innovativa del settore, imporrebbe di considerare il quadro regolatorio e di promozione della concorrenza avendo a riferimento le industrie di rete, ovvero il settore delle telecomunicazioni e quello dell'energia, insieme, appunto a quello dei trasporti. In merito, sembra importante rinviare a quanto affermato dalla stessa Commissione europea, nel Discussion paper di settembre 2019, Market functioning & Market integration in EU Network Industries – Telecommunications,
Energy & Transport, cit., secondo la quale: “Overall progress across countries was expected due to the
liberalisation of network industries and the deepening of the EU Single Market. However, results show a rather heterogenous picture by sector and by country. In the telecommunications sector, market opening has been overall more pronounced. In the energy and transport markets, some improvements have been achieved in both the regulatory environment and competition, but there is still scope for further progress. In many Member States relatively high levels of market concentrations still persist”. Nel medesimo paper la Commisione, poi, evidenzia la possibilità di porre in una correlazione positiva lo sviluppo nel funzionamento dei mercati con l'integrazione e la convergenza dei prezzi nelle imprese di rete. Con riferimento ad una prospettiva di policy, infatti, è emerso che “some progress in the market functioning of EU network industries has been achieved. However further efforts are
still needed to strengthen the process and lead to more homogeneous market functioning and regulation across Member States”.
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share
198.
Prima di entrare nel merito dell'esame del quadro degli strumenti pubblici
di regolazione del settore dei trasporti, sembra opportuno prendere le
mosse dall'individuazione degli agenti pubblici deputati al loro utilizzo.
Partendo dall'analisi della normativa europea, si ribadisce il ruolo duplice
della Commissione, alla quale viene conferito il ruolo di autorità garante
della concorrenza, nonchè il compito di autorità di regolazione.
Particoolare attenzione è dedicata alla disciplina degli aiuti di Stato: alla
Commissione è affidato il compito di autorizzare ex ante gli aiuti, che gli
Stati membri non sono autorizzati ad attuare prima della sua approvazione.
Una particolarità si rinviene con riferimento alla disciplina degli aiuti di
Stato che si sostanziano nella forma di compensazioni di servizio pubblico
riguardanti il trasporto pubblico su strada e ferroviari (Reg. EU n.
1370/2007), i quali andrebbero esenti dalla disciplina generale ove
ricorrano determinati elementi, trattandosi evidentemente di una peculiare
forma di “aiuto” a tutela di interessi di rilievo generale.
Naturalmente, la competenza della Commissione riguarda le attività con
rilievo concorrenziale a carattere ultra-nazionale di dimensione europea
199.
In tali ipotesi, la competenza per la tutela della concorrenza risulta ripartita
tra la Commissione e le autorità nazionali antitrust
200.
Con riferimento alle competenze di regolazione, invece, il riparto di
competenze è più articolato e riguarda un numero differente di autorità.
Oltre alla Commissione europea, a cui risultano affidate rilevanti
competenze regolatorie, si devono annoverare le agenzie europee, che
risultano titolari di compiti di regolazione in materia di sicurezza a livello
eurounitario, e le autorità di regolazione nazionali.
Alla Commissione gli artt. 95 e 96 del TFUE attribuiscono i poteri di
regolazione riguardanti i divieti di discriminazione nell'applicazione dei
prezzi e delle condizioni di trasporto per ciò che riguarda i trasporti via
198 Per approfondimenti sia consentito il rinvio a A. Maltoni, G. Mattioli, Privatizzazioni. L. n. 474/1994, in
Codice delle Società a partecipazione pubblica, G. Morbidelli (a cura di), Le fonti del diritto italiano, Milano, 2018.
199 La Commissione europea (o originariamente High Authority), quando fu inizialmente creata la European Coal and Steel Community, annoverava tra i suoi principali compiti quello di combattere contro l'applicazione discriminatoria dei prezzi di trasporto, si v. in merito J. Monnet, Mémoires, Paris, 1976, 571.
200 Cfr. Council reg. (UE) n. 1/2003 riguardante l'applicazione delle rgole sulla concorrenza previste dagli artt. 81 ed 82 del TFEU.
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terra.
La legislazione secondaria, poi, attribuisce alla Commissione particolari
responsabilità nell'approvare le tariffe stradali nazionali (Dir.
1992/62/UE), nonché particolari responsabilità per esaminare gli obblighi
di servizio pubblico per quanto riguarda il trasporto aereo (Reg. n.
1008/2008/UE).
La stessa Commissione svolge poi funzioni regolatorie con riguardo alle
condotte antidumping ed antisovvenzioni per quanto riguarda il trasporto
marittimo ed aereo (regolamenti nn. 5057/86 e 868/2004).
La disciplina europea, oltre a prevedere le sopra menzionate competenze
della Commissione, prescrive poi un obbligo, da parte degli Stati membri,
di affidamento dei compiti di regolazione ad autorità indipendenti in
materia di definizione e/o approvazione degli oneri infrastrutturali
ferroviari ed aeroportuali, nonché di allocazione degli slots.
Le autorità indipendenti nazionali sono anche incaricate del controllo
nell'applicazione della disciplina dei diritti dei passeggeri per tutti i modi
di trasporto.
Nonostante le precise competenze di ciascuna autorità varino da Stato a
Stato, sembra comunque possibile osservare un tratto caratterizzante
comune, ovvero il requisito dell'indipendenza.
Indipendenza che risulta comunque suscettibile di diverse declinazioni, a
seconda del settore di riferimento.
Significative in merito sono le pronunce della stessa Corte di Giustizia
dell'UE, che per quanto riguarda ad esempio l'Autorità di regolazione
ferroviaria austriaca, facente parte del Ministero dei Trasporti, ha ritenuto
che siffatta collocazione organizzativa non comportasse una perdita di
indipendenza, a differenza di quanto invece affermato nei confronti
dell'Autorità di protezione dei dati, riconosciuta come priva di
indipendenza, in quanto inserita nella struttura organizzativa della
cancelleria federale austriaca
201.
201 Cfr. CGUE Judgment Commission v. Austria, C-369/11, § 61 ss., in www.curia.europa.eu; cfr. CGUE Judgment Commission v. Austria, C-614/10, in www.curia.europa.eu; si v. T.M. Rusche, Regulation and
competition, cit., 52, il quale con riferimento al requisito dell'indipendenza evidenzia che: “the Court of Justice
has been confronted with this issue in two cases concerning the independence of national data protection authorities. It held that the existence of independent administrative authorities was not contrary to the general principle of the Union's law of democracy, and that independence precludes not only any influence exercised by