Si è già detto come l'intera offerta dei servizi di trasporto pubblico locale
per un dato ambito territoriale omogeneo non sia configurabile come un
monopolio naturale, sia perchè non esiste alcuna riserva dell'attività nel
426 Si v. G. Caia, Economicità ed efficienza nei servizi pubblici di trasporto regionale e locale, cit., 9 ss. 427 Così G. Caia, Economicità ed efficienza nei servizi pubblici di trasporto regionale e locale, cit., 10.
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suo complesso a vantaggio dell'ente locale assunta nelle forme
necessariamente previste dall'art. 43 Cost.
428, sia in quanto la funzione di
produzione non presenta soverchie economie di scala, di densità e di scopo
tali da non non consentire la concorrenza nel mercato.
Non sono di ostacolo a tale modalità organizzativa anche le esigenze di
perseguimento di benefici sociali e di contenimento della spesa pubblica,
dato che queste possono essere perseguite togliendo dal perimetro dei
contratti di servizio non solo i servizi più remunerativi, ma anche quelli
importanti sotto il profilo sociale che registrano un tasso di copertura dei
costi con ricavi da biglietto molto basso.
Nonostante la presenza di una situazione che, sia dal punto di vista
normativo che da quello fattuale-economico, consentirebbe la fornitura di
servizi di trasporto a mercato, secondo un regime autorizzatorio,
permangono tuttavia ancora resistenze all'affermazione della concorrenza
“nel” mercato.
Ciò in ragione di motivazioni di carattere prettamente politico.
Nell'apertura alla concorrenza “nel” mercato, infatti, sono individuati
possibili rischi di “compromissione” dei servizi onerati, che potrebbero
conoscere una inferiore redditività e dunque una necessaria integrazione
nella contribuzione pubblica in ragione della introduzione di servizi
commerciali.
Il quadro normativo nazionale previsto dal d.lgs. n. 422/1997, che riserva
il modello della concorrenza “per” il mercato ai soli servizi (minimi)
programmati di trasporto pubblico locale finanziati dalla pubblica
amministrazione, lascia alla potestà regionale la facoltà di organizzare i
servizi commerciali ulteriori rispetto a quelli programmati.
Soltanto una normativa, di livello statale, si occupa dei servizi commerciali
su gomma, che non sono servizi di trasporto pubblico locale, riguardanti i
trasporti effettuati su strada che si svolgono in modo continuativo o
periodico su un percorso che collega più di due regioni (d.lgs. n.
285/2005
429).
428 Si v. L.R. Perfetti, Le procedure di affidamento dei trasporti pubblici locali, cit., 135 ss.
429 Cfr. art. 2, co. 1, lett. a), d.lgs. n. 285/2005 con cui si definiscono i servizi automobilistici interregionali di competenza statale, indicati come «servizi di linea», qualificabili come quei servizi di trasporto di persone effettuati su strada mediante autobus, ad offerta indifferenziata, che si svolgono in modo continuativo o periodico su un percorso che collega più di due regioni, ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera c), del decreto legislativo
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Per quanto riguarda tutti gli altri servizi di trasporto pubblico locale su
gomma, che per le loro caratteristiche potrebbero essere offerti in regime
di concorrenza “nel” mercato, sono le singole Regioni ad individuare le
possibili ipotesi di autorizzazione, in assenza di una normativa di carattere
nazionale unitaria che fissi in modo omogeneo i requisiti ed i parametri
oggettivi per il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio del servizio
commerciale.
Siffatta differenziazione territoriale, a cui si accompagna anche una scarsa
dimestichezza da parte delle Regioni, risulta essere (insieme alle
motivazioni di carattere politico), la principale causa della difficile
affermazione della concorrenza “nel” mercato nel comparto dei trasporti
pubblici locali su gomma.
L'esperienza, infatti, ha evidenziato che nella maggior parte delle norme
regionali approvate in materia, si siano verificate ipotesi di incrocio tra
sussidi del trasporto pubblico locale e dei servizi autorizzati, idonee ad
ingenerare comportamenti fortemente anticoncorrenziali.
Oltretutto, il rilascio dell'autorizzazione è stato spesso subordinato ad una
verifica, priva di parametri oggettivi, dell'assenza di effetti pregiudizievoli
per la sostenibilità economica dei contratti in essere di servizio del
trasporto pubblico locale.
In tale modo intendendosi prevenire pratiche di c.d. “cream skimming” da
parte dell'operatore non soggetto ad obbligo di servizio pubblico ritenute
in grado di produrre effetti negativi sull'equilibrio economico dei contratti
sottoscritti, con conseguente aumento dell'importo della contribuzione
pubblica per compensare le perdite di ricavo dell'incumbent e consentire il
pareggio dei conti.
Le analogie dei servizi a media e lunga distanza in regime di libera
19 novembre 1997, n. 422, ed aventi itinerari, orari, frequenze e prezzi prestabiliti, nonché i servizi integrativi di cui al regio decreto-legge 21 dicembre 1931, n. 1575, convertito dalla legge 24 marzo 1932, n. 386, aventi le predette caratteristiche. Trattasi dunque di servizi che presentano forti analogie con i servizi di trasporto pubblico locale, che spesso sono forniti dagli stessi operatori. Sullo schema di decreto n. 285/2005, il MIT aveva richiesto all'autorità di regolazione il rilascio di un parere, che ha portato all'avvio di un'indagine conoscitiva, con delibera ART n. 130 dell'8 novembre 2016, avente ad oggetto l'analisi dei profili regolatori inerenti il segmento dei servizi di trasporto via autobus a media e lunga distanza. L'indagine conoscitiva si è posta l'obiettivo di approfondire la conoscenza dell'assetto del comparto dei servizi di trasporto via autobus a media e lunga percorrenza (di seguito MLP), la sua evoluzione ed i riflessi che lo stesso ha sulle altre modalità e tipologie di trasporto. Per approfondimenti in merito all'indagine ed al parere reso dall'ART sullo schema di decreto, si v. ART, Quarto