La normativa sulle competenze è caratterizzata da un'elevata complessità.
Basta semplicemente soffermarsi sul numero di attribuzioni del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti (art. 42 del d.lgs. n. 300/1999,) del CIPE
(con particolare riferimento al programma delle infrastrutture strategiche
della c.d. legge obiettivo, cfr. l. n. 443/2001), dell'ENAC (Codice della
Navigazione, R.D. 327/1942 e ss.mm.ii.) e delle Autorità di Sistema
Portuali (D.lgs. n. 169/2016 e ss.mm.ii.) per accorgersi che il quadro
decisionale dell'ART sembra decisamente assottigiliarsi, salvo che non si
accolga una interpretazione restrittiva della clausola di salvaguardia
imposta nell'incipit del quarto comma dell'art. 37 della legge istitutiva
dell'ART.
Autorevole dottrina ha infatti individuato nell'art. 2, co. 14 della l. n.
267 Si v. ART, Rapporto dell'Advisory board 2015, Istituzioni e regolamentazione dei trasporti: temi di
107
481/1995, istitutiva delle autorità di regolazione dei servizi di pubblica
utilità, un criterio interpretativo idoneo a districare il complesso quadro
attuale, attraverso il riconoscimento in capo al Governo ed agli altri enti
competenti in materia di trasporti di tutti i poteri e le funzioni di indirizzo
generali, dovendosi invece demandare tutte le altre funzioni non di
indirizzo in capo alle autorità indipendenti
268.
Nonostante il contrasto con quanto previsto dalla lettera dell'art. 37, co. 4
del d.l. n. 201/2011, con cui si prevede comunque che “restano ferme
[anche] le competenze in materia di vigilanza, controllo e sanzione”,
questo appare effettivamente l'unico criterio, conforme anche alla stessa
ratio istitutiva delle autorità amministrative indipendenti, idoneo a
comporre efficacemente la governance multilivello che caratterizza la
materia dei trasporti.
Il quadro delle competenze attribuito al Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti (MIT), nelle aree della programmazione, del finanziamento,
della realizzazione e gestione delle reti infrastrutturali di interesse
nazionale, di navigazione e trasporto marittimo, di vigilanza sui porti, sul
demanio marittimo, sulla sicurezza della navigazione e del trasporto nelle
acque interne, di programmazione, previa intesa con le regioni interessate,
del sistema idroviario padano-veneto, di aviazione civile e trasporto aereo,
di trasporto terrestre, di circolazione dei veicoli e sicurezza dei trasporti
terrestri, di sicurezza e regolazione tecnica, di pianificazione delle reti,
della logistica e dei nodi infrastrutturali di interesse nazionale, di
realizzazione delle opere corrispondenti e valutazione dei relativi
interventi, nonché delle funzioni e dei compiti di monitoraggio, controllo
e vigilanza nelle aree di cui al comma 1 dell'art. 42 del d.lgs. n. 300/1999
devono dunque esser lette secondo il suddetto canone interpretativo.
Demandandosi al MIT, nelle suddette aree, soltanto funzioni di indirizzo,
oltre a quelle “diverse”, non specificamente attribuite dall'art. 37 d.l. n.
201/2011 all'Autorità di regolazione dei trasporti.
Lo stesso dovrebbe valere per le competenze governative attribuite al
CIPE, i cui compiti di approvazione dei singoli progetti e di assegnazione
268 Si v. M. D'Alberti, C. Iacolucci, Rapporti tra l'ART e le amministrazioni non indipendenti, in ART, Rapporto
dell'Advisory Board 2015, Istituzioni e regolamentazione dei trasporti: temi di riflessione, in
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delle risorse finanziarie, nonché le competenze relative ai piani di
investimento e convenzioni dei principali concessionari pubblici e privati,
consentono al Governo di continuare, per il suo tramite, ad avere
un'ingerenza molto forte nel sistema dei trasporti nel suo complesso,
incidendo sulla gestione delle infrastrutture esistenti e su quelle ancora in
fase programmatica.
Un'analoga interferenza governativa indiretta si verifica ove si guardi alle
competenze attribuite all'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC),
sottoposto alla vigilanza ed al controllo del MIT.
Il settore aeroportuale è quello che presenta le maggiori problematiche di
coordinamento, mantenendosi in capo all'ENAC un ampio fascio di
competenze che necessariamente si sovrappongono con quelle
dell'ART
269.
Il Codice della navigazione, infatti, attribuisce all'ENAC il ruolo di unica
autorità di regolazione tecnica, di certificazione, di vigilanza e di controllo
nel settore dell'aviazione civile in Italia ed attribuisce ad essa la titolarità
di competenze in materia di controllo della sicurezza e della qualità dei
servizi, di vigilanza sull'attuazione della normativa del settore, di
regolazione e di tutela dell'ambiente. Alla stessa, inoltre, vengono attribuiti
compiti idonei a favorire il processo di liberalizzazione e la corretta
apertura alla concorrenza, in aperto conflitto dunque con le finalità
pro-concorrenziali e di regolazione specificamente attribuite all'ART in modo
trasversale.
La natura peculiare dell'ENAC ed il settore specifico in cui la stessa
interviene possono sollevare un interrogativo circa l'applicabilità del
criterio generale interpretativo rinvenibile all'art. 2, co. 14 della l. n.
481/1995, che vederebbe prevalere in capo ad essa i soli compiti di
indirizzo.
In tale caso, infatti, si potrebbe discutere dell'applicabilità del principio
della specialità, con conseguenze sicuramente negative in termini di
omogeneità di disciplina.
Per tale ragione, si auspica da tempo un intervento legislativo
269 Per approfondimenti in merito si v. S. Perugini, ART: il rapporto con AGCM e altri enti nazionali e
territoriali, in F. Bassan (a cura di), La regolazione dei trasporti in Italia. L'ART e i suoi poteri alla prova dei
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chiarificatore, in grado di districare l'intricato quadro normativo, reso
ancora più complesso dal drafting legislativo che caratterizza la normativa
in materia
270.
Un breve cenno, poi, merita anche l'interferenza dell'ART con l'Autorità di
Sistema Portuale (AdSP).
Istituita con legge n. 84/1994, l'Autorità portuale, ha conosciuto una
riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina con
la c.d. riforma Madia, che ha portato all'approvazione del d.lgs. n.
169/2016, oggetto di ulteriore modifica con d.lgs. n. 232/2017.
Il d.lgs. n. 169/2016 ha ridotto le precedenti autorità portuali da 23 a 16,
cambiando la loro denominazione in Autorità di sistema portuale (AdSP).
Le funzioni delle Autorità di sistema portuale, che possono interferire con
l'attività dell'ART, sono rimaste sostanzialmente analoghe, e riguardano
l'attività di pianificazione territoriale dell'ambito portuale, quella di
indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle
operazioni portuali e delle altre attività esercitate nei porti, la
manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell'ambito
portuale, l'affidamento ed il controllo delle attività dirette alla fornitura di
servizi di interesse generale, anche non strettamente connessi alle
operazioni portuali ed infine l'amministrazione delle aree e dei beni del
demanio marittimo compresi nell'ambito della circoscrizione territoriale.
Anche in questo caso possono valere le medesime considerazioni espresse
con riguardo all'ENAC, in termini di specialità, considerato il settore
specifico in cui le AdSP intervengono, anche se in merito, a chiarire il
rapporto in termini di continenza, è intervenuto lo stesso Consiglio di Stato
che, nell'ambito del parere n. 2199/2017 del 24 ottobre 2017 sul citato
decreto legislativo n.169/2016, ha ritenuto di “confermare pienamente il
rapporto tra AdSP e Autorità di regolazione dei trasporti che, tra le altre
cose, ha consentito (e dovrà continuare a consentire) a quest’ultima
Autorità di intraprendere utilmente sia iniziative regolatorie sia
accertamenti sulle condizioni di accesso alle infrastrutture e ai servizi, in
corretta attuazione della sua missione istituzionale che si radica, per il
270 In senso contrario, si v. P. Di Palma, il quale auspica che le responsabilità del trasporto aereo vengano ricollocate sull'ENAC, per approfondimenti si v. Id., Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazione: