Oltre alle tipologie dei contratti di servizio, merita un’adeguata
considerazione, ai fini della corretta individuazione delle aree di intervento
della regolazione, anche la durata dell'affidamento.
Per assicurare l'equilibrio economico-finanziario assume infatti notevole
importanza la durata della concessione, che deve essere proporzionata ai
tempi di recupero degli investimenti, sia quelli originariamente previsti sia
quelli definiti in corso di concessione.
Siffatta regola è stabilita dalla direttiva europea 2014/23/UE del 26
febbraio 2014 che, pur non applicandosi al settore del trasporto pubblico,
reca principi generali in materia di servizi pubblici, utili anche per la
corretta individuazione del periodo di affidamento del servizio di trasporto
pubblico locale
421.
Si è osservato che più breve è il periodo, maggiori sono le probabilità che
la concorrenza “per” il mercato dia risultati simili alla concorrenza “nel”
mercato e produca effetti benefici per gli utenti: più bassi sono infatti i
costi irrecuperabili, più facile è il ricambio tra un concessionario ed il
successivo.
Per imporre poi che la performance sia sempre elevata e che la brevità
dell'affidamento non provochi l'assenza di investimenti, occorre che le
gare introducano un sistema di incentivi continuamente affinati e verificati,
sia attraverso la loro previsione tra i metodi di selezione, sia durante la vita
del contratto (come la previsione di clausole contrattuali deterrenti di
420 Cfr. art. 2, l. n. 481/1995, in base al quale il price cap viene inteso come limite massimo della variazione di prezzo vincolata per un periodo pluriennale. Si tratta di un metodo di regolazione dei prezzi dei servizi pubblici che simula il mercato, costituendo una tecnica di controllo dei prezzi. Il regolatore stabilisce, infatti, il massimo a cui un insieme di prezzi è autorizzato a crescere per un certo numero di anni e nel rispetto di questo vincolo aggregato l'impresa è libera di fissare i prezzi e le tariffe che desidera. Si stabiliscono ex ante i costi attesi (ossia programmati) ammissibili riferiti ad un certo momento iniziale (es. la data di sottoscrizione del contratto), nonché, al solito, il tasso di remunerazione del capitale e si stabilisce ex ante anche la dinamica dei costi suddetti, a cui è legata la dinamica degli introiti. Rispetto al sistema del cost of service, ulteriore esempio di strumento di regolazione del prezzo nella pratica, il meccanismo del proce cap si caratterizza per la possibilità di una negoziazione di una precisa dinamica delle voci di costo ammissibili. Nei contesti in cui sussiste un certo grado di asimmetria informativa tra regolato e regolatore, quest'ultimo è costretto ad introdurre nel sistema di controllo un meccanismo di incentivi che induca l'impresa a rivelare le proprie caratteristiche. Per approfondimenti in merito si v. R. Fazioli, Dalla proprietà alle regole, Milano, 1995; M. Mazzarino, Trasporti e regolazione, cit., 68 ss. 421 Cfr. art. 168, co. 2 d.lgs. n. 50/2016.
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rescissione unilaterale anticipata del contratto), ma anche con riguardo a
possibili profitti che il concessionario potrebbe ottenere da contratti
successivi ed eventuali con il concedente (come la previsione di ipotesi di
prolungamento del contratto con l'aggiudicatario di una procedura
competitiva che abbia garantito performance elevate, se la qualità viene
rilevata attraverso sondaggi di customer satisfaction)
422.
Siffatta impostazione si introduce nel solco della regolazione attenta al c.d.
problema degli incentivi, per cui si presta attenzione ad imporre una
regolazione improntata a favorire lo sviluppo della concorrenza attraverso
l’eliminazione degli aspetti regolatori inutilmente onerosi e dei
disincentivi economici
423.
Oltre alla durata della concessione ed all'esatto monitoraggio
dell'equilibrio economico-finanziario della gestione, con cui si tiene
presente anche la qualità del servizio reso, costituisce ulteriore elemento
per garantire l'economicità e l'efficienza delle gestioni l'esatta
determinazione delle tariffe corrisposte dagli utenti del servizio pubblico.
Le tariffe, secondo la specifica regolazione dei servizi pubblici di
trasporto, che rinvia al principio generalissimo consolidato nella l. n.
481/1995 della integrale copertura dei costi
424, devono essere determinate
“tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle
imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento
dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori” (art. 37, co. 2, lett. b),
d.l. n. 201/2011).
All’esito di un articolato itinerario normativo, riferibile all’art. 12 della
legge 23 dicembre 1992, n. 498, agli artt. 1 e 2, commi 17 e 18, della legge
14 novembre 1995, n. 481, all’art. 117 del decreto legislativo 18 agosto
422 Si v. G.L. Albano, A. Heimler, M. Ponti, Concorrenza, regolazioni e gare: il trasporto pubblico locale, cit., 134 ss., per le indicazioni di policy inerenti alla progettazione delle gare per l'affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale.
423 La regolazione, infatti, può essere onerosa per la sua forma, ovvero indebitamente complessa, ambigua, incoerente o scarsamente accessibile; oppure per la sua sostanza. La regolazione potrebbe infatti imporre costi opportunità e di ottemperanza che superano il bene pubblico che si consegue o imporre maggiori costi opportunità e di ottemperanza rispetto a quelli che si potrebbero avere con una regolazione alternativa meno drastica. Per approfondimenti sulle dinamiche degli incentivi si v. M. Armstrong, S. Cowan, J. Vickers, Regulatory reform:
Economic analysis and British experience, Cambridge, 1994, 132 ss.
424 Cfr. art. 1, co. 1, l. n. 481/1995, con cui si stabilisce che deve sussistere “un sistema tariffario certo,
trasparente e basato su criteri predefiniti … Il sistema tariffario deve … armonizzare gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di