Con riferimento all'interferenza dell'ART con le altre autorità dotate di
competenze amministrative di governance territoriale del sistema di
gestione ed erogazione dei servizi di trasporto pubblico locale, il rapporto
è stato definito dalla giurisprudenza in termini di continenza.
Senza soffermarsi sulla relazione tra l'ART e le Province
272, dato che le
loro competenze sono essenzialmente riconducibili a funzioni di mera
pianificazione e gestione e non di regolazione, la necessità di giungere ad
un quadro normativo chiaro sul riparto di competenze si è presentato
sopratutto con riferimento alle Regioni, alle quali, come noto, è attribuita
una competenza legislativa ed amministrativa in materia di trasporto
pubblico locale di carattere residuale, ai sensi dell'art. 117, co. 4 della
Costituzione.
La Corte Costituzionale, pronunciandosi sulla questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla Regione Veneto, ha dichiarato la piena
legittimità costituzionale del d.l. n. 201/2011 (cfr. sent. n. 41/2013)
273,
271 Si v. a titolo esemplificativo ART, Delibera n. 57/2018, Conclusione procedimento avviato con delibera n.
40/2017. Approvazione di “Metodologie e criteri per garantire l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali. Prime misure di regolazione”, in www.autorita-trasporti.it.
272 Province come enti di area vasta, enti di secondo livello cui spetta anche la funzione di pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, ai sensi della l. n. 56/2014. Per un quadro completo degli assetti istituzionali, si considerino anche le funzioni svolte dalle Città metropolitane, che hanno la funzione fondamentale di organizzazione dei servizi di interesse generale di ambito metropolitano, inclusi quelli a rete di rilevanza economica (art. 1, co. 44, l. 56/2014).
273 Cfr. Corte Cost., sent. n. 41/2013, secondo la Regione Veneto, la normativa impugnata, disegnando i confini della regolazione in materia di trasporti, avrebbe affidato all'Autorità una serie di compiti in contrasto con il riparto di potestà legislative e amministrative tra Stato e Regioni. Secondo la ricorrente, risulterebbe lesivo della competenza ad essa attribuita sui trasporti pubblici locali il conferimento all'ART del potere di definire i criteri per la fissazione delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi, nonché il conferimento del potere di stabilire, con particolare riferimento al settore autostradale, per le nuove concessioni, sistemi tariffari di pedaggi basati sulla individuazione di un prezzo massimo inferiore rispetto a quello praticato in un monopolio non regolato (c.d. price cap). Per un commento alla sentenza si v. C. Di Seri, L'Autorità dei trasporti nel quadro delle competenze regionali, in GdA, VIII-IX, 2013, 835. In particolare, l'A. mette in evidenza un importante corollario affermato dalla stessa Corte, in base al quale il principio di leale collaborazione “attiene ai rapporti tra Governo, o Ministeri, e Regioni e non
riguarda, invece, le Autorità indipendenti, tra cui rientra anche quella istituita dal decreto legge impugnato, chiamate ad operare in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”; si v. anche A. Cardone,
Autorità indipendenti, tutela della concorrenza e leale collaborazione: troppi “automatismi” a danno dell'autonomia? (nota a Corte Cost., sent., 41 del 2013), in www.forumcostituzionale.it; Si v. anche F. Benelli,
111
nella parte in cui si attribuiscono competenze all’ART in materia di
trasporto pubblico locale.
In particolare, secondo quanto affermato dalla Corte, l'ART si colloca nel
sistema di regolazione indipendente dei servizi di pubblica utilità di cui
alla l. n. 481/1995, dunque, risulta specificamente deputata a realizzare un
mercato concorrenziale nei servizi di trasporto
274.
Le disposizioni impugnate dalla Regione Veneto, pur avendo attinenza con
la materia del trasporto pubblico locale, di competenza delle Regioni,
afferiscono principalmente alla materia trasversale della tutela della
concorrenza che, come noto, appartiene alla competenza esclusiva dello
Stato, ai sensi di quanto previsto dall'art. 117, co. 2, lett. e) della
Costituzione.
Proprio nella funzione istituzionale dell'ART, volta alla liberalizzazione
dei servizi di mobilità in tutti i comparti del trasporto, e nella potenzialità
espansiva della materia della concorrenza, tale da intersecare qualsiasi
potestà regionale, sono stati individuati i crismi di legittimità dell'art. 37
d.l. n. 201/2011.
Oltretutto, la stessa Corte ha riconosciuto come la disciplina istitutiva
dell'ART possa riconoscersi legittima per l'adozione del principio di tutela
della concorrenza in modo proporzionale, adeguato e congruo rispetto agli
obiettivi ed alle finalità perseguite.
Ad avviso della Consulta le funzioni conferite all'ART, “non assorbono le
competenze spettanti alle amministrazioni regionali in materia di
trasporto pubblico locale, ma le presuppongono e le supportano” (cfr.
Corte Cost., sent. n. 41/2013, cit.).
Si ribadisce una posizione già espressa dalla Corte con una precedente
principio di leale collaborazione, in Le Regioni, 2012, 623 ss., in commento a Corte Cost., n. 35/2012. Siffatta impostazione si fonda su una lettura “integralista” del carattere di indipendenza e neutralità delle authorities, che esclude a priori qualsiasi tipo o forma di collaborazione, salvo la partecipazione procedimentale. Siffatta impostazione sconta tuttavia un difetto, infatti prescinde dall'osservanza del canone della leale collaborazione a danno del principio dell'autonomia territoriale costituzionalmente garantito, che non può essere garantito nemmeno dagli istituti della partecipazione procedimentale.
274 Compito ritenuto estremamente difficile dalla stessa Corte Costituzionale, che fa notare come il settore dei trasporti presenti una forte resistenza all'ingresso degli operatori privati, a causa di alcune peculiarità, già evidenziate nell'ambito dei precedenti capitoli, ben riassunte dalla stessa Superma Corte nella presenza di elevati costi, nella necessità di assicurare il servizio anche in tratte non remunerative e nella consolidata presenza di soggetti pubblici, tanto nella gestione delle reti, quanto nell'offerta dei servizi, come elementi in grado di consolidare posizioni dominanti a discapito della tutela e della promozione della concorrenza, funzionale alla effettiva liberalizzazione del settore.
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pronuncia, secondo cui “il legislatore nazionale non ha occupato gli spazi
riservati a quello regionale, ma ha agito presupponendo che le singole
Regioni continuino ad esercitare le loro competenze, conformandosi
tuttavia ai principi stabiliti a livello statale” (cfr. Corte Cost., sent. n.
200/2012).
L'ART, dunque, detta una cornice di regolazione economica all'interno
della quale il Governo, le Regioni e gli enti locali possono sviluppare le
loro politiche pubbliche in materia di trasporti, ciascuno nel rispettivo
ambito
275.
Quella che ne discende, dunque, è una relazione di continenza, funzionale
a rimuovere quegli ostacoli alla libera concorrenza che hanno
caratterizzato per anni il trasporto pubblico locale.
Siffatta ripartizione, operando in termini generali, incontra tuttavia un
inconveniente dal punto di vista concreto.
Non risolve infatti definitivamente le problematiche specifiche di
attribuzione che possono presentarsi nella realtà fattuale, tanto che la stessa
Autorità, già nel 2013, aveva sollevato la questione, con richiesta di
chiarimenti al Parlamento, in merito alle c.d. aree grigie, per evitare “il
rischio che la articolazione delle attribuzioni tra più soggetti […] dia
luogo a sovrapposizioni di funzioni o crei, di fatto, distorsioni dei principi
enunciati” nella pronuncia costituzionale sopra richiamata
276.
Sul punto, al fine di chiarire l'assetto normativo riferibile alle situazioni
“dubbie”, si è ipotizzata l'opportunità di stabilire forme di partecipazione
qualificata da parte delle Regioni, i.e. forme di audizioni dedicate a
275 L'ART, nell'esercizio delle proprie funzioni di regolazione, ha esclusivamente il compito di stabilire i criteri ed i parametri, senza sostituirsi alle amministrazioni per la definizione della disciplina di dettaglio. Senza alcuna interferenza, dunque, sui contenuti e sugli scopi. Resta dunque impregiudicata in capo ai soggetti competenti la determinazione in concreto dei corrispettivi per i servizi erogati; così come per le gare, l'ART non si sostituisce alle amministrazioni competenti nell'elaborazione in dettaglio dei bandi, delle convenzioni da inserire nei capitolati delle gare e delle concessioni; così come per i criteri di nomina delle commissioni aggiudicatrici, restano ferme le competenze delle amministrazioni locali su ogni decisione in ordine alla loro composizione o alle modalità di scelta dei suoi componenti. Trattandosi di competenze afferenti alla materia dell'organizzazione amministrativa, di competenza regionale. In merito si v. ART, Delibera n. 49/2015, Misure regolatorie per la redazione dei bandi
e delle convenzioni relativi alle gare per l'assegnazione in esclusiva dei servizi di trasporto pubblico locale passeggeri e definizione dei criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici e avvio di un procedimento per la definizione della metodologia per l'individuazione degli ambiti di servizio pubblico e delle modalità più efficienti di finanziamento, in www.autorita-trasporti.it, di cui infra.
276 In questi termini si è espresso il Presidente dell'Autorità nel corso dell'audizione dell'8 ottobre 2013,
Audizione informale del Collegio dell'Autorità dinanzi alle Commissioni riunite del Senato della Repubblica (VIII) e della Camera dei Deputati (IX), in www.astrid-online.it.
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carattere sia periodico, sia puntuale, in relazione a specifici provvedimenti;
oppure ancora c'è chi ha pensato di istituire agenzie regionali, in grado di
garantire esigenze di decentramento sul territorio di alcune funzioni
dell'autorità indipendente, garantendosi così il rispetto del principio di
sussidiarietà verticale
277.
D'altra parte, nella maggior parte dei Paesi europei la competenza è in
mano alle Regioni, che risultano responsabilizzate rispetto ai cittadini nella
definizione delle politiche più efficaci ed efficienti in materia di trasporto
pubblico locale.
La logica dell'avvicinamento delle competenze agli enti territoriali
prossimi ai cittadini non deve tuttavia andare a detrimento delle esigenze
di integrazione territoriale e di recupero di produttività ed efficienza a fini
tariffari, che devono interessare il servizio di trasporto pubblico locale.
Il tentativo di perseguire tali scopi si è realizzato attraverso la creazione
degli ambiti territoriali ottimali, generalmente di dimensione non inferiore
a quella provinciale, a cui vengono attribuite le funzioni di organizzazione
dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (ivi compreso il
trasporto pubblico locale), di scelta della forma di gestione, di
determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, di
affidamento della gestione e del relativo controllo (art. 3bis, co. 1bis, d.l.
n. 138/2011).
Gli ATO per un verso corrispondono ad ambiti territoriali in grado di
rappresentare bacini ottimali d'utenza, e dall'altro, per essere tali,
rispondono contemporaneamente anche all'efficienza ed alla riduzione dei
costi (economicità), insita nel relativo sistema tariffario, a favore
dell'utente
278.
277 Siffatta ipotesi ha trovato una sua esplicazione con i CO.RE.COM, ovvero i Comitati regionali per le comunicazioni, che rappresentano un esempio di decentramento regionale dell'AGCOM. Per approfondimenti in merito all'attività dei CO.RE.COM. si v. il sito dell'autorità www.agcom.it.
278 Per approfondimenti in merito si v. M. Passalaqua, La regolazione amministrativa degli ATO per la gestione
dei servizi pubblici locali a rete, cit., 5 ss. ed in particolare 18, che sintetizza l'obiettivo della creazione degli ATO nella funzione di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati. La stessa A. rileva inoltre come non sia possibile sostenere una effettiva corrispondenza tra la regolazione amministrativa in ambiti ottimali e la sua qualificazione come strumento volto alla tutela della concorrenza, risultando preferibile ritenere che: “la regolazione dell'ambito
non concerna la concorrenza in senso proprio, trattandosi piuttosto di una regolazione economica avente ad oggetto la conformazione di attività verso l'efficienza, ottenuta tramite economie di scala, cioè attraverso la promozione di processi produttivi connotati da costi medi di produzione resi più bassi grazie alla dilatazione dell'estensione territoriale dell'erogazione”. Occorre poi tenere distinti gli ambiti di gestione operativa dei servizi dai bacini di programmazione: siffatta distinzione è stata spesso trascurata dalle Regioni nell'attuazione dell'art. 3bis del d.l. n. 138/2011. Ciò ha determinato inevitabilmente l'emergere di alcune criticità, derivanti dal fatto che
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Costituendo gli stessi la modalità consueta e generale di organizzazione e
di gestione del servizio di trasporto pubblico locale, diventa inevitabile
considerare la loro relazione con l'Autorità di regolazione dei trasporti.
Con una facilitazione nella decodificazione del loro rapporto con
l'Autorità, data dal fatto che agli stessi partecipano obbligatoriamente gli
enti locali, ai sensi di quanto disposto dalla sopra menzionata disciplina.
Per tale ragione, anche in tale caso, si potrebbe ipotizzare una relazione di
continenza, che tuttavia non risulta in grado di risolvere le problematiche
di carattere pratico che possono ravvisarsi caso per caso
279.
Le stesse considerazioni possono valere anche per gli altri enti delegati
all'esercizio di funzioni in materia di trasporto pubblico locale, partecipati
anch'essi dagli enti locali, come le Agenzie locali per la mobilità, a cui
generalmente viene affidato il compito di attuare le decisioni degli enti che
li costituiscono (Province e Comuni) anche nei rapporti con le società di
gestione dei servizi di trasporto pubblico locale
280.
Premesso che i raccordi procedurali tra i vari livelli di governo risultano
estremamente necessari per la corretta ed adeguata pianificazione dei
non si è superata la logica di pianificare i servizi basandosi sull'offerta storica e bypassando le logiche di economicità per confermare un'impostazione ancora legata ai confini amministrativi. Si v. AGCM, IC47
Condizioni concorrenziali nei mercati del trasporto pubblico locale, in www.agcm.it, 65.
279 Una esemplificazione del rapporto di continenza si rinviene nella stessa Nota di lettura contenuta nell'all. A, alla Del. n. 26 del 12 marzo 2015, contenente lo Schema di atto di regolazione recante misure per la redazione dei
bandi e delle convenzioni relativi alle gare per l'assegnazione in esclusiva dei servizi di trasporto pubblico locale passeggeri e definizione dei criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici, in www.autorita-trasporti.it, nell'ambito della quale si precisa che: “Resta ferma la facoltà di Regioni e Enti locali di introdurre norme più
dettagliate o aggiuntive, purchè compatibili con le presenti misure”.
280 Alcuni enti di governo esercitano le proprie competenze condividendo alcuni compiti con altri organismi (consorzi, comitati, conferenze permanenti, osservatori), talvolta demandandone alcuni direttamente agli enti locali. Il ricorso alle Agenzie per la mobilità è frequente, ma varia molto l'ampiezza dei compiti ad esse assegnati, che a volte sono gestionali o esecutivi; in alcuni casi l'Agenzia svolge la funzione di stazione appaltante, meno frequente, invece, si occupa della fase della programmazione. In alcune Regioni ha funzioni di supporto tecnico. A titolo esemplificativo si riporta la soluzione individuata dalla Regione Emilia-Romagna, che ha deciso di articolare il servizio di trasporto pubblico locale autofiloviario (TPL) su nove bacini provinciali coincidenti di fatto con le province della Regione, e riguardanti sia il servizio bus in ambito urbano nelle città principali, sia il servizio in ambito extraurbano. In tutti i bacini provinciali dell’Emilia-Romagna operano le Agenzie locali per la mobilità. Si segnala in merito la legge regionale n. 10/2008 che, nel tentativo di razionalizzare il sistema organizzativo tramite uno snellimento delle Agenzie, allo scopo di semplificare i processi decisionali, ha portato alla costituzione di nuovi soggetti che gestiscono il servizio in Regione, per approfondimenti si v.
www.mobilita.regione.emilia-romagna.it. Di particolare interesse, in quanto siglato al fine di rendere perseguibili gli obiettivi di mobilità sostenibile ed integrata, idonei a consentire lo sviluppo civile, economico e la coesione sociale nel territorio dell'Emilia Romagna è il Patto per il trasporto pubblico regionale e locale in Emilia-Romagna per il triennio
2018-2020, concluso tra la Regione, le Province in essa ricomprese, la Città metropolitana di Bologna, alcuni principali Comuni, le Agenzie locali per la mobilità, alcune Associazioni degli Enti locali, le società di gestione dei servizi di trasporto pubblico, alcune associazioni di imprese, alcune confederazioni sindacali, alcuni sindacati dei trasporti regionali ed il Comitato degli Utenti del servizio ferroviario regionale, disponibile sul sito