In stretta aderenza rispetto a quanto previsto per le Autorità amministrative
sono soggette a direttive o controlli di alcun genere, ma obbediscono soltanto alla Legge, per approfondimenti si v. M. Sanino, La tutela giurisdizionale nei confronti degli atti delle Autorità indipendenti, cit., 10 e 57 e ss. L'A. specifica che “l'indipendenza non costituisce una mera etichetta formale, spettante a tali Autorità, ma rappresenta
un elemento da valutare in concreto sulla base delle norme istitutive e dell'attività svolta. L'indipendenza di cui devono godere le Autorità in esame è ben diversa dall'autonomia che l'ordinamento riconosce a molteplici soggetti pubblici. Il principio di autonomia assume rilievo in relazione ai soggetti in rapporto tra loro, anche di equiordinazione, mentre l'indipendenza presuppone l'assenza di un tale rapporto e l'attribuzione di funzioni da svolgere senza condizionamento”. L'indipendenza si presenta sia sotto un profilo strutturale – concretandosi nella netta separazione tra le autorità amministrative, gli organi di indirizzo politico ed i soggetti regolati –, sia sotto un profilo funzionale, che si manifesta appunto nella possibilità di operare con una piena autonomia di giudizio e di valutazione, senza condizionamenti da parte del governo o dei soggetti regolati. Sugli elementi sintomatici dell'indipendenza si v. inoltre F. Merusi, M. Passaro, Le autorità indipendenti, Bologna, 2003, 68 ss.
253 Cfr. Regolamento di organizzazione e funzionamento ART, 23 maggio 2016, in www.autorita-trasporti.it. 254 Oltre al board è prevista la figura del Consigliere giuridico che collabora direttamente con il Consiglio; rende
pareri su ogni questione o affare, anche di carattere istruttorio, che gli sia sottoposto dal Consiglio ed esercita ogni altra attribuzione conferitagli dal Consiglio, cfr. art. 12 del Regolamento di organizzazione e funzionamento ART, cit.
100
indipendenti, l'Autorità di regolazione dei trasporti, oltre ad essere dotata
di autonomia organizzativa, gode anche di autonomia finanziaria e
contabile.
L'art. 37, co. 6 del d.l. n. 201/2011 prevedeva che per il 2012 gli oneri
derivanti dall'istituzione e dal funzionamento dell'Autorità di regolazione
dei trasporti fossero coperti dall'erario statale nel limite massimo di cinque
milioni di Euro.
A regime, invece, il finanziamento dell'Autorità di regolazione sarebbe
stato a totale carico degli operatori dei vari settori, con il controllo da parte
dell'esecutivo.
L'Autorità è interamente finanziata – esaurita la fase del contributo una
tantum anticipato dall'AGCM – con il contributo delle imprese del
settore
255, determinato su base annuale, nella misura non superiore all'uno
per mille del fatturato riferibile all'ultimo esercizio di impresa, definita
previa approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di
concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze (cfr. art. 16, co. 1,
lett. a-ter), d.l. n. 109/2018).
La misura attuale del contributo, fissata nello 0,6 per mille del fatturato
(risultante dall'ultimo bilancio approvato al 26 gennaio 2018), e le sue
modalità di versamento sono state determinate all'esito di un procedimento
comprensivo di una fase di consultazione pubblica, concluso con la
Delibera ART del 15 dicembre 2017, n. 145
256.
255 Un primo aspetto problematico ha riguardato l'individuazione dei soggetti sottoposti al contributo. Tale individuazione, infatti, presuppone la risoluzione da parte dell'Autorità del tema relativo alla definizione degli ambiti di intervento. Come precisato da G. Mele, Il perimetro regolatorio dell'Autorità dei trasporti: prime
considerazioni e verifiche, cit., 83 ss., “una prima verifica “sul campo” del perimetro regolatorio dell'ART […] è rappresentata dalla Delibera ART n. 10/2014, del 23 gennaio 2014 (“Determinazione in prima attuazione del contributo dovuto per l'anno 2014”) approvata con DPCM 2 febbraio 2014”. L'A. evidenzia il limite della indicazione di carattere “censuario” di selezione dei contribuenti regolati, derivante dall'utilizzo dei codici ATECO per la selezione delle imprese assoggettate al contributo: siffatta metodologia, infatti, parrebbe frutto di un'urgenza organizzativa e di funzionalità dell'autorità, a discapito di una necessaria ed imprescindibile attività di motivata ed approfondita analisi delle attività regolate “nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e ai
servizi accessori” rientranti nella competenza dell'ART. A siffatto limite ha cercato di porre rimedio la Delibera ART n. 78/2014, con cui si è provveduto all'individuazione dei soggetti sottoposti all'obbligo contributivo di cui all'art. 37, co. 6, lett. b), d.l. n. 201/2011, facendo riferimento non solo alla classificazione ATECO, ma anche all'attività effettivamente svolta dalle imprese, verificata tramite l'utilizzo di visure camerali e banche dati e di approfondimenti specifici avvenuti durante incontri con le associazioni di categoria. Si è inoltre previsto che il versamento del contributo consentisse alle imprese stesse, salvo verifica dell'Autorità, di escludere dal fatturato rilevante a fini contributivi determinate attività. Per una specificazione delle suddette voci di ricavo, si v. da ultimo il Quarto Rapporto Annuale dell'ART, 12 luglio 2017, in www.autorita-trasporti.it, 80 ss.
256 Del. ART, 15 dicembre 2017, n. 145, Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità di
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La materia dell'autofinanziamento delle autorità indipendenti è stata
oggetto di di numerosi ricorsi
257, da ultimo si ricorda la sentenza n.
69/2017 con la quale la Corte Costituzionale ha ritenuto non fondate le
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Piemonte
(ordinanza n. 30/2016
258) in ordine ad alcune disposizioni della legge
istitutiva dell'ART, con cui si attribuisce all'Autorità un potere di imporre
una prestazione patrimoniale senza individuarne puntualmente i
presupposti.
I limiti adeguati ad arginare l'eventuale eccessiva discrezionalità del potere
impositivo dell'Autorità sono stati individuati dalla Corte nei vincoli
procedimentali
259, nella natura partecipativa dei procedimenti dell'Autorità
e nel fatto che l'entità del contributo non risulta rimessa ad una
determinazione unilaterale, essendo correlata alle esigenze operative
dell'Autorità risultante dai bilanci preventivi e dai rendiconti della
gestione.
Oltretutto, la Corte rileva che la base imponibile nel fatturato può essere
individuata in base a criteri tecnici di carattere economico e contabile e che
la platea dei soggetti obbligati risulta essere quella degli operatori in
concreto assoggettati all'attività dell'Autorità
260.
257 Cfr. ex multis Cons. St., sent. 17 febbraio 2015, n. 815. Per approfondimenti con riferimento alla definizione del perimetro dei soggetti tenuti al versamento del contributo, si v. L. Di Donato, Il finanziamento delle Autorità
amministrative indipendenti, in Amministrazione in Cammino, 25 maggio 2015, in
www.amministrazioneincammino.luiss.it. Le imprese che originariamente hanno presentato ricorso esercitavano
prevalentemente attività nell'ambito della logistica, dell'autotrasporto di merci, della spedizione e del trasporto espresso, della gestione di terminal portuali, di handling aeroportuale. Successivamente, hanno proposto impugnazione anche imprese (o loro associazioni) che svolgono altre attività nel settore dei trasporti, vettori aerei, autotrasporto passeggeri, trasporto passeggeri via mare, trasporto merci via mare, concessionari autostradali, interporti. Tutti i ricorrenti sostenevano di non appartenere alla categoria dei “gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati” e di non dovere, dunque, versare il contributo.
258 TAR Piemonte, ord. 17 dicembre 2015, n. 30, ha sollevato questione di legittimità costituzionale per contrasto dell'art. 37 d.l. n. 201/2011 con gli artt. 3, 23, 41 e 97 Cost. In particolare, è stata censurata l'ampia ed indiscriminata platea dei soggetti tenuti al versamento del contributo.
259 Le idonee garanzie procedurali sono rappresentate sia dalla prevista approvazione da parte del Presidente del Consiglio e del Ministro dell’economia e delle finanze, sia dalla prevista e praticata procedura partecipativa che precede la fissazione del prelievo, la quale «può considerarsi il portato, giuridicamente doveroso ... di quella
declinazione procedurale del principio di legalità, che è ritenuta dalla giurisprudenza amministrativa tipica delle autorità indipendenti ... e rappresenta un utile, ancorché parziale, complemento delle garanzie sostanziali richieste dall’art. 23 Cost.», così Delibera ART, 31 maggio 2017, n. 75, Contributo al finanziamento dell’Autorità di
regolazione dei trasporti. Ricognizione delle competenze dell’Autorità e degli ambiti interessati dalle attività poste in essere, in www.autorita-trasporti.it.
260 Cfr. Corte Cost.,7 aprile 2017, n. 69, in www.cortecostituzionale.it, nell'ambito della quale si prevede che l'eventuale indeterminatezza dei contenuti sostanziali della legge può ritenersi in certa misura compensata dalla previsione di talune forme procedurali aperte alla partecipazione di soggetti interessati e di organi tecnici. In questa logica, assumono rilievo la previsione di determinati "elementi o moduli procedimentali" che consentano la collaborazione di più enti o organi (specie se connotati da competenze specialistiche e chiamati a operare secondo
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Proprio con riferimento a tale ultimo aspetto, con Delibera ART n. 75 del
31 maggio 2017, l'Autorità ha ritenuto di svolgere una ricognizione delle
attività da essa concretamente svolte, in modo da giungere ad una
conforme perimetrazione dei soggetti tenuti alla contribuzione
261.
La Delibera ART n. 145/2017 ha individuato tra le imprese soggette al
versamento del contributo quelle che svolgono le seguenti attività:
a) gestione di infrastrutture di trasporto (ferroviarie, portuali, aeroportuali
e autostradali);
b) gestione di centri di movimentazioni merci (interporti);
c) servizi di trasporto passeggeri e/o merci, nazionale, regionale e locale,
connotati da oneri di servizio pubblico, con ogni modalità effettuato;
d) servizio taxi;
e) servizi di trasporto ferroviario di passeggeri e/o merci;
f) servizi di trasporto aereo di passeggeri e/o merci;
g) servizi di trasporto di passeggerei e/o merci via mare e per vie navigabili
interne;
h) servizi di trasporto di passeggeri su strada;
i) servizi di trasporto di merci su strada connessi con porti, scali ferroviari
merci, aeroporti, interporti;
j) servizi accessori alla gestione di infrastrutture di trasporto;
k) servizi accessori al trasporto ferroviario, su strada, aereo, via mare e per
vie navigabili interne di passeggeri e/o merci;
l) servizi logistici e accessori ai settori dei trasporti;
m) servizi di movimentazione merci relativi al trasporto ferroviario, su
strada, marittimo, costiero e per vie navigabili interne.
Nonostante tale definita perimetrazione, oltre a quanto statuito dalla stessa
Corte Costituzionale, la questione relativa alla corretta definizione dei
criteri tecnici, anche di ordine economico) o anche la partecipazione delle categorie interessate. La possibilità di valorizzare le forme di legalità procedurale previste dalla legge, ai fini della valutazione del rispetto, vale, in particolare, nei settori affidati ai poteri regolatori delle autorità amministrative indipendenti, quando vengano in rilievo profili caratterizzati da un elevato grado di complessità tecnica. Per un approfondimento in ordine alla natura tributaria del contributo al funzionamento delle Amministrazioni indipendenti si v. G. Andreani, G. Ferrara, Problematiche
costituzionali e di diritto europeo sui contributi alle Amministrazioni indipendenti, in Fisco, 2017, n. 38, 3727. 261 Cfr. Delibera ART, 31 maggio 2017, n. 75, Contributo al finanziamento dell’Autorità di regolazione dei
trasporti. Ricognizione delle competenze dell’Autorità e degli ambiti interessati dalle attività poste in essere, cit., nell'ambito della quale, al fine di assicurare concreta applicazione della pronuncia della Corte Costituzionale n. 69/2017, è stato dato mandato agli Uffici di procedere alla eventuale revisione, d'ufficio o a fronte di specifica istanza, delle posizioni dei soggetti individuati quali tenuti al versamento del contributo per gli effetti delle delibere n. 10/2014, n. 78/2014, n. 94/2015 e n. 139/2016, e di provvedere ad ogni conseguente adempimento.
103
soggetti regolati risulta ancora critica e meritevole di una revisione della
normativa vigente, come riconosciuto dalla stessa Autorità di regolazione
in occasione della sesta audizione avanti al Parlamento (svoltasi a giugno
del 2019).
Il TAR Piemonte, infatti, non ha mancato, in alcune pronunce, di
accogliere parte dei ricorsi presentati da categorie di soggetti che l'Autorità
avrebbe ritenuto, sin dalle prime delibere in materia, di far rientrare nel
perimetro contributivo
262.
Le questioni poste dal giudice amministrativo riguardano, da un lato la
necessità di considerare come tenuti all'obbligo di versamento del
contributo solo quei soggetti che siano già stati assoggettati all'esercizio
delle funzioni regolatorie dell'ART, legando la loro individuazione ad un
dato concreto
263; dall'altro, la necessità di distinguere fra i destinatari della
regolazione ed i beneficiari della stessa.
Solo questi ultimi, infatti, secondo il TAR Piemonte, sarebbero tenuti al
versamento del contributo.
Si attendono, dunque, evoluzioni della disciplina, al fine di risolvere le
suddette perplessità che tuttora caratterizzano il quadro regolatorio.
262 In merito alla criticità dei pronunciamenti del giudice amministrativo di primo grado, in grado di determinare “un'evidente perdurante incertezza sulle risorse necessarie all'Autorità pr l'esercizio delle proprie funzioni
istituzionali nonché per la programmazione delle aree di intervento regolatorio, incidendo così, inevitabilmente, sulla salvaguardia dell'indipendenza del regolatore”, si v. ART, Quinto rapporto annuale al Parlamento, cit., 85 ss. 263 Il Tribunale Amministrativo, uniformandosi alla citata decisione della Corte Costituzionale n. 69/2017, ha ritenuto soggetti al pagamento del contributo in questione soltanto coloro che svolgono attività nei confronti delle quali l’ART ha concretamente esercitato le proprie funzioni regolatorie istituzionali (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 8/3/2018, nn. 287 e 288, in www.giustizia-amministrativa.it). Si segnala il recente ricorso promosso, nell'aprile 2019, da Confartigianato Trasporti assieme ad altre associazioni del settore contro la Delibera n. 141/2018 e la Determina n. 21/2019 dell’ART e il DPCM del 17 Gennaio 2019 perché si ritiene illegittima ed ingiustificata la richiesta di pagamento alle imprese di autotrasporto del contributo per il funzionamento dell’Autorità dei Trasporti.