7. …(segue)e misure bilaterali
I CONDIZIONAMENTI ESTERNI SULL’ORDINAMENTO FISCALE ITALIANO IN RELAZIONE AL CRITERIO DELLA
4. Gli artt. 10 e 11 della Costituzione
L’art. 10, comma 1, Cost. prescrive la conformità dell’ordinamento interno alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute. Tale disposizione introduce nel sistema un meccanismo di adeguamento automatico alle norme internazionali “generalmente riconosciute” ma pone, soprattutto, delle garanzie costituzionali a tutela di tali norme (386).
Il primo profilo della norma in questione, quello della predisposizione di un meccanismo automatico di adeguamento dell’ordinamento interno a quello internazionale, riguarda la procedura formale di adattamento ed esecuzione delle norme internazionali nell’ordinamento interno. La dottrina ha
(386) E.CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità, Milano, 1991, pag. 281.
attribuito a tale norma due diversi, e parzialmente contrapposti, significati. Tradizionalmente, l’art. 10, comma 1, Cost. è stato considerato una norma sulla produzione (387). L’adeguamento dell’ordinamento interno a quello internazionale si realizzerebbe, istante per istante, attraverso la produzione di norme interne non scritte conformi a quelle internazionali, realizzando contemporaneamente la trasformazione della struttura della norma internazionale e attribuendovi efficacia (388).
Sotto il profilo sostanziale, occorre rilevare che l’art. 10, comma 1, Cost. costituisce lo strumento attraverso cui le regole fondamentali della comunità internazionale fanno ingresso nell’ordinamento interno. Il sistema dei principi (o valori) costituzionali, quindi, si compone non solo di quelli affermati espressamente dalla Carta fondamentale ma anche di quelli propri dell’ordinamento internazionale (389). Questa interpretazione è condivisa anche dalla Corte costituzionale che ha ritenuto che le norme internazionali generalmente riconosciute possano derogare alle norme costituzionali, con il solo limite dei principi e diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale (390).
L’art. 10, comma 1, Cost., è quindi norma strumentale all’ingresso nell’ordinamento costituzionale interno di valori e principi dell’ordinamento internazionale ma è, allo stesso tempo, un valore supremo della Costituzione, e perciò irriducibile. In questo senso, la disposizione afferma l’interdipendenza fra Stati e la necessità di realizzare un determinato modus vivendi nella sfera delle relazioni internazionali (391).
L’art. 10 Cost., peraltro, non attiene al recepimento dei Trattati internazionali, la cui procedura – come noto – è disciplinata all’art. 80 Cost.,
(387) A.AMATUCCI, Il conflitto tra norme internazionali ed interne tributarie, in Studi in
onore di V. Uckmar, I, Padova, 1997, pag. 82,; C. SACCHETTO, Le fonti del diritto
internazionale tributario, in Diritto tributario internazionale, V. UCKMAR (diretto da), Padova, 2005, pag. 54.
(388) M.MIELE, La costituzione italiana ed il diritto internazionale, Milano, 1951, pag. 15 e ss. Secondo tale autore, l’art. 10, comma 1, Cost., sotto una diversa prospettiva, si dovrebbe considerare quale rinvio formale avente la funzione di attribuire direttamente alle norme internazionali efficacia giuridica nell’ordinamento interno. Naturalmente, questa prospettiva presuppone che la norma internazionale possa essere applicata nell’ordinamento interno senza alcuna modificazione del suo contenuto originario, ovverosia che la norma disciplini direttamente rapporti intersoggettivi.
(389) Si veda E.CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità, cit., pag. 284.
(390) C. SACCHETTO, Il diritto internazionale tributario tra norme del sistema costituzionale
italiano, effettività ed utopia, in Diritto tributario e Corte costituzionale, L.PERRONE -C. BERLIRI (a cura di), Napoli, 2006, pagg. 302-303.
(391) Si veda ancora E.CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità,
salvo i casi disciplinati dal secondo comma dell’art. 10 Cost., per i quali la Costituzione prevede un trattamento rafforzato.
Per ciò che riguarda l’art. 11 Cost., esso rileva nella misura in cui per il suo tramite si ricostruiscono i rapporti fra ordinamento interno ed ordinamento comunitario (392).
In primo luogo, la disposizione non si riferisce ai soli atti internazionali istitutivi di “organizzazioni internazionali” bensì anche a forme non istituzionalizzate delle relazioni internazionali che possano comunque produrre una limitazione di sovranità statale. In prima approssimazione, quindi, qualsiasi vincolo, di fonte interna o internazionale, che sia funzionale agli obiettivi indicati dall’art. 11 Cost. dovrebbe ricadere nell’ambito di applicazione della disposizione.
La giurisprudenza costituzionale in merito all’ampiezza del riferimento costituzionale e ai problemi nell’individuare di quali atti ricadano nel campo di applicazione della norma non si è pronunciata.
La disposizione costituzionale, quindi, non garantisce una determinata attività o un atto, interno o internazionale, in sé, ma si pone quale strumento per la realizzazione delle finalità costituzionalmente rilevanti (393). Le garanzie apprestate sono, in definitiva, funzionalmente orientate ai valori del sistema costituzionale.
Nel nuovo ordine di relazioni internazionali voluto dal legislatore costituente, dunque, trova spazio non solo il rispetto delle norme internazionali dirette ad assicurare la coesistenza pacifica fra gli Stati sovrani, bensì, in chiave propositiva, la promozione delle condizioni che possano assicurare i valori di libertà e giustizia affermati dal nuovo assetto costituzionale (394). A tal fine, l’art. 11 Cost. consente l’ingresso, nell’ordinamento costituzionale interno, di valori e principi propri dell’ordinamento internazionale capaci di realizzare questo nuovo ordine. Tale effetto è espressamente riconosciuto dalla disposizione in oggetto allorché, consentendo “limitazioni alla sovranità”, riconosce che tali valori possano porsi in contrasto con quelli interni (395).
Al pari dell’art. 10 Cost., di cui ne costituisce ideale continuazione ma anche una sostanziale evoluzione, l’art. 11 esprime l’esigenza di apertura
(392) G.TESAURO, Diritto comunitario, cit., pag. 186 e ss..
(393) Si veda ancora E.CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità,
cit., pagg. 298 e ss..
(394) Così, A. CASSESE, Lo Stato e la Comunità internazionale, cit. pag. 472; E. CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità, cit., pag. 295 e 314 ss., che definisce tale ordine “etico” e attribuisce al concetto di giustizia la “volontà di
realizzare un modello internazionale che tenda a realizzare un equilibrio fra entità nazionali”.
(395) In questo senso, E.CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità,
alla costruzione di un più stabile assetto delle relazioni internazionali. In questa ricostruzione, l’apertura internazionalista dell’ordinamento trova anche il proprio limite. Gli ordinamenti internazionali (e sopranazionali) trovano nei principi e valori fondamentali interni il limite alla possibilità di una “illimitata” espansione.
La “limitazione di sovranità”, in particolare, scaturisce proprio dall’applicazione che s’è fatta dell’art. 11 Cost. L’assenza di una espressa previsione costituzionale che disciplini il processo di partecipazione dell’Italia all’Unione Europea, rappresenta una delle ragioni che ha indotto la Corte Costituzionale a ritenere l’art. 11 Cost. lo strumento ideale per trasferire funzioni e poteri propri dello Stato all’Unione Europea (396).
Nella oramai consolidata giurisprudenza costituzionale, le limitazioni di sovranità devono essere intese quali “limitazioni dei poteri dello Stato in ordine all’esercizio delle funzioni legislativa, esecutiva e giurisdizionale, quali si rendevano necessarie per l’istituzione di una Comunità tra gli Stati europei, ossia di una nuova organizzazione interstatuale, di tipo sopranazionale, a carattere permanente, con personalità giuridica e capacità di rappresentanza internazionale. (…). È stato così attuato da ciascuno degli Stati membri un parziale trasferimento agli organi comunitari dell’esercizio della funzione legislativa, in base ad un preciso criterio di riparazione di competenze per le materie analiticamente indicate nelle parti seconda e terza del Trattato” (397).
L’art. 11, seconda e terza proposizione, consentirebbe, per via convenzionale, l’ingresso nel sistema interno di principi e valori propri di quegli ordinamenti che realizzano la pace e la giustizia fra le Nazioni. In questo ordine di considerazioni, quindi, l’art. 11 Cost. non differirebbe, quanto alla natura, dall’art. 10, comma 1. In entrambi i casi, le norme sarebbero lo strumento per la realizzazione dei principi (o valore) fondamentali di apertura del sistema costituzionale.
5. Rilevanza del nuovo art. 117 Cost. nell’ambito della gerarchia
delle fonti di diritto.
(396) Tale disposizione può inserirsi fra quelle disposizioni costituzionali per mezzo delle quali gli ordinamenti statali hanno acconsentito alla partecipazione al processo di integrazione giuridica comunitario (A. CASSESE, Art. 11, in Commentario della
Costituzione. Principi fondamentali, G. BRANCA (a cura di), Bologna-Roma, 1975, pag. 578; E. CANNIZZARO, Trattati internazionali e giudizio di costituzionalità, cit., pag. 297 e ss.).
(397) Corte Costituzionale, sentenza n. 183 del 27 dicembre 1973, il cui testo è disponibile sul sito internet: www.cortecostituzionale.it.
La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha riformato il titolo V della Costituzione. Per quanto di interesse, si osserva che detta legge ha riscritto l’articolo 117 Cost. che, secondo la formulazione attuale, stabilisce che “la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è esercitata nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
Il nuovo art. 117 Cost. ha suscitato un notevole dibattito nella dottrina costituzionalista e in quella internazionalistica (398).
Secondo una prima interpretazione, autorevolmente sostenuta in dottrina, l’art. 117 Cost. sancirebbe una preminenza degli obblighi derivanti dai trattati sulla legislazione ordinaria. Ciò comporterebbe che laddove la legge ordinaria sia in contrasto con una norma di derivazione convenzionale, la prima sarebbe in contrasto con il precetto costituzionale dell’art. 117 Cost. e, dunque, censurabile costituzionalmente.
Secondo un’altra interpretazione, la nuova disposizione non altererebbe il rango formale delle norme di origine internazionale, conferire loro solo rilevanza costituzionale (399). Gli argomenti a sostegno di tale visione sono, da un lato, di ordine formale, per via della collocazione sistematica della norma nel Titolo V, parte II della Costituzione ossia nell’ambito delle norme che disciplinano il rapporto tra lo Stato e gli enti territoriali; e, dall’altro, di ordine sostanziale considerato che la norma potrebbe alterare gli equilibri tra ordinamento nazionale e ordinamento comunitario nella misura in cui mettesse in discussione le modalità con le quali le norme comunitarie fanno ingresso nell’ordinamento interno, nonché nel rapporto tra queste e quelle interne (400).
Le due tesi, nonostante siano trascorsi diversi anni, risultano essere ancora valide. Tuttavia, la Corte Costituzionale, in talune sentenze, ha avuto modo di chiarire la corretta interpretazione della norma, rilevando che essa ha una funzione rafforzativa delle disposizioni dei trattati internazionali rispetto alle norme interne, talché in caso di contrasto a prevalere debba essere la disposizione interna con la quale si adempie agli accordi internazionali.
(398) Il resoconto stenografico delle principali tesi riguardanti l’articolo in commento si possono trovare nell’audizione “Indagine conoscitiva sugli effetti nell’ordinamento delle revisioni del Titolo V della Parte II della Costituzione”, tenutasi in seno alla Commissione Affari Costituzionali del Senato, successivamente alla modifica del testo costituzionale, disponibile sul sito www.senato.it.
(399) V. E. CANNIZZARO, La riforma “federalista” della Costituzione e gli obblighi
internazionali, in Riv.dir.int., 2001, pag. 921.
(400) V. L.S.ROSSI, Gli obblighi internazionali e comunitari nella riforma del Titolo V
della Costituzione, in AA.VV., Il nuovo titolo V della Costituzione. Primi problemi della sua attuazione, Milano, 2002, pag. 293.