L’EASO è particolarmente impegnato nella protezione dei minori richie- denti asilo. Tuttavia, la situazione sul terreno ricorda costantemente che oc- corre fare molto di più.
Nella sua comunicazione del 6 aprile 2016 intitolata “Riformare il siste- ma europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa”, la Commissione ha definito le sue priorità per la riforma del CEAS al fine di armonizzare ulteriormente le norme in materia di asilo nell’Unione euro- pea e creare un sistema solido ed efficace per una gestione sostenibile della migrazione.39 Nell’ambito di questa riforma, la Commissione ha presentato
39 Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al
Consiglio - Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa, 6 Aprile 2016, COM(2016) 197 definitivo. Disponibile all’indirizzo: https://eur-
sette proposte legislative e la trasformazione di EASO nell’agenzia europea di sostegno per l’asilo (EUAA), attribuendole maggiori competenze.40
In preparazione della futura EUAA, EASO continuerà a integrare gli aspetti relativi ai minori e ad altri richiedenti asilo vulnerabili in tutte le sue attività, incluse quelle per il sostegno operativo, la formazione e altre attivi- tà di sostegno all’asilo, al fine di promuovere la coerenza delle politiche in questo settore. Tutte le attività terranno conto dei diritti dei minori e delle esigenze specifiche delle persone vulnerabili.41 EASO continuerà inoltre ad
analizzare e affrontare le esigenze generali degli Stati membri e a sviluppare o aggiornare nuovi moduli di formazione per garantire che le questioni spe- cifiche relative ai minori siano integrate in tutto il materiale di formazione.42
Il sostegno è fornito anche attraverso la promozione della cooperazione pratica e lo scambio di buone prassi tra gli Stati membri per quanto riguar- da i minori e altri richiedenti asilo vulnerabili. Dato il carattere orizzontale delle azioni connesse alle persone vulnerabili e che i minori presentano spes- so vulnerabilità multiple, EASO ha di recente sostituito la già esistente rete sulle attività relative ai minori (ENAC) con una rete di esperti in materia di vulnerabilità nei sistemi di asilo. La rete di esperti intende affrontare queste questioni trasversali in modo olistico, rispondendo nel contempo alle loro specificità nel contesto della protezione internazionale. Questa rete è inte- grata da rappresentanti degli Stati membri dell’UE, della Commissione euro- pea, dell’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali (FRA), dell’UNHCR e di rappresentanti delle organizzazioni della società civile e delle organizzazioni internazionali. EASO ritiene che il profilo multidisciplinare dei suoi membri garantisca la necessaria ricchezza di competenze per fornire risposte olisti- che alle sfide che devono affrontare i minori e altre persone vulnerabili.
L’EASO si adopererà per sviluppare le capacità e raccogliere informa- zioni affidabili sulle informazioni sui paesi di origine (COI), includendo in- lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0197&from=IT
40 La revisione del Sistema Dublino, la conversione della direttiva qualifiche e della di-
rettiva sulle procedure di asilo in regolamenti, la rifusione della direttiva sulle condizioni di accoglienza e del regolamento Eurodac e un nuovo regolamento per un quadro dell’unione europea per il reinsediamento.
41 EASO, EASO Single Programming Document Multiannual, Programming 2019- 2021, Work Programme 2019, Revision 1, November 2018, p. 22. Disponibile in inglese all’indi-
rizzo: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/1_SPD2019-21%20Revision%201%20 -%20adopted%2020181127.pdf.
formazioni riguardanti l’esistenza e il funzionamento di sistemi di tutela di minori e informazioni mirate sui gruppi vulnerabili.43
L’EASO continuerà a tutelare i diritti delle persone di minore età e le esi- genze specifiche delle persone vulnerabili in tutte le sue attività. In vista del suo futuro ruolo e del suo mandato ampliato in qualità di Agenzia dell’UE per l’asilo, EASO sta attualmente incorporando raccomandazioni pratiche nei sui strumenti pratici per migliorare l’uniformità delle pratiche sui minori.
Molto è stato fatto al fine di fornire alle autorità nazionali gli strumenti necessari ad attuare diritti e garanzie adeguati per i minori richiedenti asilo, ma resta ancora molto da fare. Vi sono ancora minori che devono far fronte alla miseria, alle privazioni e ai gravi abusi. Queste sfide possono essere su- perate solo concentrando gli sforzi su soluzioni incentrate sui minori, con la partecipazione di tutti i soggetti interessati a livello internazionale ed euro- peo, delle autorità nazionali, compresi i garanti nazionali per l’infanzia e l’a- dolescenza, e della società civile. Gli sforzi comuni mirati al raggiungimento di un approccio europeo per la protezione dell’infanzia e dell’adolescenza dovrebbero essere ulteriormente rafforzati al fine di rendere i diritti tutelati dalla Convenzione una realtà effettiva nell’UE e oltre.
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Sommario: 1. Introduzione. – 2. La Convenzione del 1980. – 2.1 Il
diritto del minore di essere ascoltato e la sua opposizione al ritorno. – 2.2 La Convenzione del 1980 e l’interesse superiore del minore. – 2.3 La Convenzione del 1980 e l’organizzazione dei diritti di visita. – 2.4. Le Osservazioni del Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. – 3. La Convenzione del 1996. – 3.1 La portata generale della Convenzione del 1996. – 3.2 L’ambito di applicazione speciale della Convenzione del 1996: i minori non accompagnati. – 3.3 Le Osservazioni del Comitato sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. – 4. Il processo di Malta. – 5. La Convenzione del 1993. – 6. La Convenzione del 2007 e il relativo Protocollo sulla legge applicabile. – 6.1 La Convenzione del 2007. – 6.2 Il Protocollo del 2007. – 6.3 Sintesi relativa alle obbligazioni alimentari. – 7. Il progetto in tema di filiazione e maternità surrogata. – 8. Il monitoraggio dell’attuazione della CRC. – 9. Verifica del funzionamento pratico delle Convenzioni dell’Aja. – 10. Conclusioni.
1. Introduzione
Il 2018 ha segnato il 125° anniversario della Conferenza dell’Aja di di- ritto internazionale privato (di seguito anche “HCCH”) e il 25° anniversario
1 Rispettivamente Segretario generale della Conferenza dell’Aja di diritto internazionale
privato (cb@hcch.net) e Primo Segretario della Conferenza dell’Aja di diritto internazionale privato (pl@hcch.net). La lingua originale del presente contributo è il francese, la traduzione è stata curata da Ester di Napoli. Gli Autori hanno espresso un punto di vista strettamente personale, che non impegna in alcun modo la Conferenza dell’Aja o il Permanent Bureau e che non riflette necessariamente quello dell’Organizzazione.
della Convenzione dell’Aja del 29 maggio 1993 sulla protezione dei minori e la cooperazione in materia di adozione internazionale (di seguito anche “Convenzione del 1993”). Nel 2019 si celebra il trentesimo anniversario del- la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescen- za, conclusa a New York il 20 novembre 1989 (di seguito anche “Conven- zione” o “CRC”).
Le Nazioni Unite, sulla base dell’esperienza maturata nel campo dei diritti umani e delle persone di minore età,2 trent’anni fa hanno concluso
una “Carta” dei diritti dei bambini e dei ragazzi: la Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Questo testo essenziale sancisce i principi fondamentali di non discriminazione, l’interesse superiore del minore (art. 3) e il diritto di essere ascoltato (art. 12), che sono anche elementi chiave delle convenzioni adottate dall’HCCH nel campo della protezione internazionale dei minori. Mentre il lavoro delle Nazioni Unite ha dimostrato il suo valore, molto rimane ancora da fare.
L’Organizzazione delle Nazioni Unite ha gettato le basi per una struttura che richiede la collaborazione e la cooperazione degli Stati parte e di molte organizzazioni internazionali, tra cui la HCCH.
L’art. 4 della CRC prevede in generale che gli Stati parte si impegnino ad adottare tutte le misure legislative, amministrative e di altro tipo necessarie per attuare i diritti riconosciuti dalla Convenzione. Essi adottano tali misure nella misura massima delle risorse disponibili e, se del caso, nel quadro della cooperazione internazionale.
Più specificamente, per quanto riguarda la missione dell’HCCH, l’art. 11 della CRC invita gli Stati parte ad adottare “misure per combattere il trasferi- mento e il mancato ritorno illecito di persone di minore età all’estero”. A tal fine, è previsto che “[a] tal fine, gli Stati parte devono promuovere la conclu- sione di accordi bilaterali o multilaterali o l’adesione ad accordi esistenti”. A tale riguardo va osservato che la Convenzione dell’Aja del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale di minori (di seguito “Con- venzione del 1980”) è precedente alla CRC.
2 Si veda la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 10 dicembre 1948; la Di-
chiarazione di Ginevra sui diritti del fanciullo del 26 settembre 1924; la Dichiarazione dei diritti del fanciullo del 20 novembre 1959, di cui quest’anno si celebra il 60° anniversario; il Patto internazionale sui diritti civili e politici (in particolare gli articoli 23 e 24) e il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (in particolare l’art. 10), entrambi del 16 dicembre 1966.
L’art. 35 della CRC si spinge oltre, prevedendo che gli Stati parte adottino “tutte le misure nazionali, bilaterali e multilaterali appropriate per impedire il rapimento, la vendita o il traffico di persone di minore età per qualsiasi scopo o in qualsiasi forma”. La Convenzione del 1980 risponde in parte a questa richiesta. Anche la Convenzione dell’Aja del 19 ottobre 1996 concernente la competenza giurisdizionale, la legge applicabile, il riconoscimento, l’esecu- zione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e misure di protezione dei minori (di seguito “Convenzione del 1996”) risponde in parte a questa richiesta fornendo meccanismi di protezione per i bambini che si spostano (o sono sfollati) oltre le frontiere, come i minori in fuga, i minori rifugiati o sfollati a seguito di disordini nel loro Stato, come conflitti armati o incidenti ambientali (articoli 6, 11 e 12). La Convenzione del 1996 risponde egualmente, in modo più specifico, agli articoli 20 e 22 della CRC, che pre- vedono rispettivamente che gli Stati parte adottino tutte le misure appropriate per (1) proteggere un minore temporaneamente o permanentemente privato del suo ambiente familiare e (2) consentire a un minore rifugiato di godere dei diritti riconosciuti dalla Convenzione stessa. La Convenzione del 1993 risponde anche alla richiesta dell’art. 35.
La Convenzione del 1993 risponde anche all’art. 21, lett. e), che invita gli Stati a concludere “accordi o intese bilaterali o multilaterali e adoperarsi, in tale ambito, per garantire che il collocamento della persona di minore età in un altro Paese sia effettuato da autorità o organi competenti”.
Nel settore dell’esazione di prestazioni alimentari all’estero, l’art. 27, par. 4, della CRC prevede che gli Stati parte promuovano “l’adesione ad accordi internazionali o la conclusione di tali accordi, nonché la stipula di altri ac- cordi appropriati”. La Convenzione promuove così l’adesione agli strumenti esistenti, come la Convenzione delle Nazioni Unite sull’esazione delle pre- stazioni alimentari all’estero, conclusa a New York il 20 giugno 1956, e le precedenti Convenzioni dell’Aja sulle obbligazioni alimentari.3 Da allora, la
comunità internazionale ha deciso di modernizzare tali strumenti adottando, nel 2007, nell’ambito della Conferenza dell’Aja, la Convenzione dell’Aja del
3 La Convenzione dell’Aja del 24 ottobre 1956 sulla legge applicabile alle obbligazioni
alimentari verso i figli; la Convenzione dell’Aja del 15 aprile 1958 sul riconoscimento e l’e- secuzione delle decisioni in materia di obbligazioni alimentari verso i figli; la Convenzione dell’Aja del 2 ottobre 1973 sul riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni relative alle obbligazioni alimentari, e la Convenzione dell’Aja del 2 ottobre 1973 sulla legge applicabile alle obbligazioni alimentari.
23 novembre 2007 sull’esazione internazionale di prestazioni alimentari nei confronti di figli e altre forme di obbligazioni alimentari (di seguito “Con- venzione del 2007”) e il Protocollo dell’Aja del 23 novembre 2007 sulla leg- ge applicabile alle obbligazioni alimentari (di seguito “Protocollo del 2007”).