d’Europa a favore dell’infanzia e dell’adolescenza
Il Consiglio d’Europa si occupa da tempo dei diritti delle persone di mi- nore età. Dopo il lancio del programma “Building a Europe for and with children” a Monaco nel 2006, il Consiglio d’Europa adottava strategie per guidare il suo lavoro sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. La prima Strategia di Stoccolma (2009-2011) aveva tre aree prioritarie: accesso alla giustizia; sradicamento delle forme di violenza contro bambini, bambine, adolescenti; partecipazione dei bambini, bambine, adolescenti nella società. A questa faceva seguito la Strategia di Monaco (2012-2015) per la promozio- ne di servizi facilmente accessibili ai bambini nelle aree della giustizia, salute e servizi sociali; l’eliminazione della violenza, inclusa la violenza sessuale, la tratta, la punizione fisica e la violenza nelle scuole; la tutela dei diritti dei minori in situazioni vulnerabili; la promozione della loro partecipazione. La
12 In questa sede non ci si occuperà di minori nei conflitti armati (benché la Convenzione di
Istanbul sia applicabile sia in tempo di pace sia in tempo di guerra) né della condizione delle persone minori di età in detenzione (si veda al riguardo il Global study on children deprived
of liberty dell’11 luglio 2019, presentato dall’Independent Expert Manfred Nowak, A/74/136
https://undocs.org/A/74/136); il presente contributo, per i limiti di cui si dirà, non si soffer- merà neppure sulla questione delle punizioni corporali contro persone di minore età.
Strategia di Sofia, attualmente in corso (2016-2021) è stata sviluppata da un comitato di esperti ed è monitorata e guidata da un Comitato ad hoc sui diritti dei minori (CAHENF). Quest’ultimo, nello specifico, sostiene l’attuazione della CRC e degli standard del Consiglio d’Europa sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza e segue le attività di altri meccanismi di monitoraggio, in particolare il comitato della Convenzione di Lanzarote. Il Consiglio d’Eu- ropa ha inoltre presentato l’iniziativa “Start to talk”, una call for action per le autorità pubbliche e chi opera nel mondo dello sport con lo scopo di pro- muovere l’adozione di misure preventive e protettive per impedire l’abuso sessuale nei confronti dei minori.13
La Convenzione di Lanzarote è indubbiamente lo strumento più avanzato esistente sul contrasto dello sfruttamento e dell’abuso sessuale di minori. La Convenzione, che identifica le persone di minore età nelle persone al di sotto dei 18 anni, obbliga gli Stati a criminalizzare i seguenti comportamenti: abuso sessuale, reati relativi alla prostituzione infantile, reati relativi alla pe- dopornografia, reati relativi alla partecipazione di minori a spettacoli porno- grafici, corruzione di minori, adescamento, concorso e tentativo di compiere i precedenti reati.14 Prevede altresì che gli Stati adottino misure di prevenzio-
ne, inclusa l’educazione dei minori sui rischi di abuso e sfruttamento sessuale (art. 6) nonché la sensibilizzazione e la formazione di persone che lavorano con i minori, misure di protezione volte alla tutela delle vittime, misure re- pressive. Tale struttura – prevenzione, protezione, repressione – non è nuova e si ritrova sia nella Convenzione anti-tratta, che precede la Convenzione di Lanzarote, sia nella posteriore Convenzione di Istanbul. La Convenzione ha istituito il Comitato di Lanzarote (i.e. the Committee of the Parties to the
Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse), che monitora l’attuazione della Convenzione, esaminando le
informazioni che vengono fornite dalle autorità nazionali e da altre realtà quali organizzazioni non governative in risposta al questionario elaborato dal Comitato stesso. Il monitoraggio è suddiviso per round, ognuno dei quali si focalizza su un tema specifico. Il Comitato non ha competenza a ricevere ricorsi individuali da parte di individui che lamentano violazioni della Con- venzione.
13 Si veda anche la campagna Start to Talk tradotta e diffusa in Italia dall’Autorità garante
per l’infanzia e l’adolescenza https://www.garanteinfanzia.org/news/start-talk-18-novem- bre-giornata-europea-contro-gli-abusi-sessuali.
La Convenzione di Istanbul, di più recente adozione, è modellata sugli strumenti precedenti del Consiglio d’Europa, inclusa la Convenzione an- ti-tratta e la Convenzione di Lanzarote, e prevede in capo agli Stati obblighi di prevenzione, protezione, repressione (oltre all’adozione di politiche) nel contrasto della violenza di genere contro le donne e la violenza domestica. Essa costituisce lo strumento più innovativo esistente non solo sul piano re- gionale, ma anche sul piano internazionale, rivolto a tale scopo. Contiene una definizione di violenza di genere contro le donne, che si ispira alle defi- nizioni ormai consolidate sul piano internazionale,15 e definisce la violenza
domestica in questi termini: “tutti gli atti di violenza fisica, sessuale, psico- logica o economica che si verificano all’interno della famiglia o del nucleo familiare o tra attuali o precedenti coniugi o partner, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza con la vittima” (art. 3, lett. b). Nel campo di applicazione della Convenzione di Istanbul rientra dunque la violenza domestica nei confronti di qualsiasi vittima, sia essa donna, uomo, bambino, anziano, LGBTI.16 La definizione
prescinde sia dal genere della vittima, sia dalla gravità dell’atto di violenza. Tuttavia, mentre gli Stati parte devono applicare la Convenzione a tutte le forme di violenza contro le donne – hanno, in altri termini, un obbligo giu- ridico – essi “sono incoraggiati” a, ovvero hanno la facoltà di, applicare le norme dello strumento giuridico a tutte le vittime di violenza domestica (art. 2 della Convenzione). La Convenzione obbliga gli Stati a criminalizzare le seguenti condotte: violenza psicologica, atti persecutori (stalking), violenza fisica, violenza sessuale compreso lo stupro, matrimonio forzato, mutilazioni genitali femminili, aborto forzato e sterilizzazione forzata, favoreggiamento o complicità e tentativo.17 Per quanto riguarda le molestie sessuali, la Con-
venzione non prevede un obbligo di criminalizzazione, ma di adozione delle misure necessarie per garantire che “qualsiasi forma di comportamento in- desiderato, verbale, non verbale o fisico, di natura sessuale, con lo scopo o l’effetto di violare la dignità di una persona” sia sottoposta a sanzioni penali o ad altre sanzioni legali (art. 40). Vanno qui rilevati alcuni punti di forza
15 Si veda altresì la recente General Recommendation n. 35 del Comitato CEDAW del 14
luglio 2017 (CEDAW/C/GC/35).
16 Lesbiche, gay, bisessuali, transgender, intersessuali (https://www.unfe.org/definitions/). 17 Articoli 33-41. Si veda, per una completa analisi della Convenzione, s. De viDo, Donne,
violenza e diritto internazionale. La Convenzione di Istanbul del Consiglio d’Europa del 2011, Mimesis, 2016.
della Convenzione, quali l’eliminazione di ogni forma di giustificazione dei reati basata sull’onore o la cultura (art. 42) e, come si dirà nelle pagine che seguiranno, il riconoscimento giuridico della violenza assistita. La Conven- zione istituisce il GREVIO (Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence) che monitora la Convenzione at-
traverso country visits ed esame dei rapporti inviati dagli Stati in risposta ad un questionario elaborato dal Comitato stesso. Similmente al precedente comitato, il GREVIO non riceve ricorsi individuali.
Il filo conduttore delle due Convenzioni, così come della Convenzione anti-tratta, è l’approccio basato sui diritti umani, che guida tutte le misure di carattere preventivo, protettivo e repressivo. Anche la Convenzione anti-trat- ta è supportata dal lavoro di un Comitato di monitoraggio, il GRETA (Group
of Experts on Action against Trafficking in Human Beings), che svolge visite
negli Stati parte ed elabora dei rapporti di valutazione delle misure legislative e di altra natura adottate dagli Stati ratificanti per attuare la Convenzione. La Convenzione contro la criminalità informatica fa riferimento ai diritti umani fondamentali, incluso il diritto alla privacy, la libertà di espressione e i diritti dei minori nel preambolo e all’art. 15.
3. La relazione giuridica tra le Convenzioni del Consiglio d’Europa e la