Benché l’Unione europea non sia parte della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (di seguito anche “Conven- zione” o “CRC”), quest’ultima costituisce nell’ordinamento dell’Unione un importante punto di riferimento ai fini di assicurare la tutela dei diritti dei minori: essa assume rilievo, infatti, in relazione sia agli atti adottati dalle istituzioni europee, sia alle normative nazionali che rientrano nel campo ap- plicativo del diritto dell’Unione.
L’estensione dell’ambito di attività dell’Unione europea rende sempre più frequenti le situazioni nelle quali possono venire in considerazione diritti enunciati dalla CRC; ciò non solo a seguito di sviluppi normativi nell’area del diritto di famiglia e dell’immigrazione, ma anche perché tali diritti in- teressano un’ampia varietà di settori di competenza dell’Unione, tra i quali figurano la politica sociale, l’istruzione e la salute, la cooperazione in materia giudiziaria penale e di polizia (in particolare, nel contrasto della tratta delle persone e della pedofilia), nonché la disciplina della pubblicità, della privacy e delle comunicazioni elettroniche.
Oltre alla rilevanza che i diritti del minore possono presentare in vari am-
biti regolati dal diritto dell’Unione, occorre considerare che la promozione della “tutela dei diritti del minore” è ora elencata, a seguito del Trattato di Lisbona, tra gli obiettivi che l’Unione persegue (art. 3, par. 3, TUE). Pertan- to, benché non si riscontri nel TFUE un fondamento giuridico specifico per l’adozione di normative volte a tal fine, la protezione dei diritti del minore ha acquisito nell’ordinamento dell’Unione non solo la funzione di principio trasversale al quale, nelle sue varie espressioni, le normative europee devono conformarsi, ma anche quella di un autonomo obiettivo che le istituzioni sono tenute a promuovere negli Stati membri e nelle relazioni esterne dell’U- nione.2 Alla definizione di tale obiettivo hanno fatto seguito vari programmi
e strategie d’azione,3 e anche alcuni sviluppi di carattere istituzionale volti ad
individuare figure e organismi di riferimento sia nell’ambito del Parlamento europeo – come l’intergruppo diritti dei minori4 e il “Coordinatore per i diritti
dei minori”5 – sia quale supporto all’attività della Commissione, in partico-
lare attraverso il ruolo svolto dall’Agenzia per i diritti fondamentali anche in 2 Come precisa l’art. 3, par. 5, TUE per il quale nelle relazioni con il resto del mondo l’Unione contribuisce, tra l’altro, “alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore”.
3 Cfr. le comunicazioni della Commissione europea “Verso una strategia dell’Unione eu-
ropea per i diritti dei minori”, 4 luglio 2006, COM(2006)367, e “Programma UE per i diritti dei minori”, 15 febbraio 2011, COM(2011)60; le Conclusioni del Consiglio dell’UE del 19 novembre 2010, Agende politiche europee e internazionali sui bambini, i giovani e i diritti dei bambini, del 26 novembre 2012, Strategia europea per un’internet migliore per i ragazzi, conclusioni del Consiglio dell’Unione, del 30 maggio 2016, Sviluppo dell’alfabetizzazione mediatica e del pensiero critico per mezzo dell’istruzione e della formazione; le risoluzioni del Parlamento europeo del 20 novembre 2012 sulla tutela dei minori nel mondo digitale (2012/2068(INI)) e del 28 aprile 2016 sulla salvaguardia dell’interesse superiore del minore in tutta l’UE sulla base delle petizioni presentate al Parlamento europeo (2016/2575(RSP). Si veda anche lo studio della Commissione europea, Eu acquis and policy documents on the
rights of the child, 2015. Cfr. In argomento H. sTalForD, E. DrywooD, Coming of Age? Chil-
dren’s Rights in the European Union, in Common Market Law Review, 2009, p. 143 ss.; M.
TuiTe, The way forward: the implementation of the EU agenda for the rights of the child, ERA
Forum, 2014, p. 543 ss.
4 L’intergruppo è stato istituito nel dicembre 2014 con il fine di promuovere il rispetto dei
diritti dell’infanzia nella definizione delle politiche e della normativa europea.
5 Operante dal 2018, ha assorbito le funzioni in precedenza esercitate dal “Mediatore del
Parlamento europeo per i minori vittime di sottrazione internazionale da parte di un genitore”, ed ha sia il compito di monitorare la normativa dell’Unione verificando che le proposte in esame tengano in considerazione i diritti dei minori, sia costituire un punto di riferimento per le istituzioni per la società civile (http://www.europarl.europa.eu/at-your-service/it/be-heard/ coordinator-on-children-rights).
cooperazione con il Consiglio d’Europa.6
L’adozione della Carta dei diritti fondamentali e l’attribuzione ad essa, a seguito del Trattato di Lisbona, di efficacia vincolante ha rafforzato la rile- vanza nell’ordinamento dell’Unione dei diritti enunciati nella CRC e reso più visibile il rapporto con la Convenzione; la tutela dei diritti dei minori è infatti enunciata dall’art. 24 della Carta7 con disposizioni in gran parte analoghe a
quelle della CRC, e quest’ultima ha costituito il riferimento utilizzato nella redazione della Carta ai fini della formulazione di tali diritti.8 Un esplicito
richiamo alla Convenzione si riscontra, inoltre, sia in alcuni atti normativi (vincolanti e non vincolanti) adottati dalle istituzioni europee, sia nella giu- risprudenza della Corte di giustizia, ove la CRC è talora menzionata a fini interpretativi degli atti derivati e per la individuazione dei principi generali del diritto dell’Unione.
Occorre altresì ricordare che la CRC assume rilievo nell’ordinamento dell’Unione anche in modo indiretto attraverso la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (“CEDU”); è noto infatti che sebbene la CEDU non enunci in modo specifico i diritti dei minori, la giurisprudenza della Corte euro- pea dei diritti dell’uomo ha ricondotto il principio dei best interests of the
child nell’ambito del diritto alla vita privata e familiare sancito dall’art. 8
della Convenzione.9 Ciò comporta che al corrispondente principio contenuto
nell’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali devono essere attribuiti il me- desimo significato e portata in virtù dei criteri interpretativi previsti dall’art. 52, par. 3, della stessa Carta.10
6 Cfr. per una sintesi di tale attività: https://fra.europa.eu/en/theme/rights-child/fra-for-chil-
dren/ Si può altresì menzionare la conferenza annuale – Forum on the Right of the Child – organizzata dalla Commissione europea alla quale partecipano rappresentanti di Stati membri e di alcuni Paesi terzi europei, organizzazioni non governative, enti, esperti ed operatori del diritto impegnati nella tutela dei minori; la conferenza intende costituire un forum di di- scussione e di scambio di buone pratiche (https://ec.europa.eu/info/events/12th-european-fo- rum-rights-child_en).
7 Cfr. C. mC glynn, “Rights for Children? The potential impact of the Charter of Fun-
damental Rights”, in European Public Law, 2002, p. 387 ss., H. sTalForD, Children and
the European Union, Oxford, 2012, L. raTTi, “Commento all’art. 24”, in Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea, a cura di R. Mastroianni, O. Pollicino, S. Allegrezza, F.
Pappalardo, O. Razzolini, Milano, 2017, p. 476 ss., R. lamonT, “Art. 24”, in The EU Charter
of Fundamental Rights: A Commentary, a cura di S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward,
2014, Oxford, p. 662 ss.
8 Infra, par. 2.
9 In proposito, in questo volume, si vedano i contributi di a. annoni ed E. lamarque.
Mediante tale pluralità di tecniche e di strumenti, i diritti enunciati dalla Convenzione contribuiscono, così, a definire il contenuto sia di principi che svolgono il ruolo di criteri interpretativi e di parametri di legittimità di atti dell’Unione, sia di regole materiali volte a garantire la tutela dei minori.
La rilevanza che la CRC presenta nelle fonti del diritto dell’Unione im- plica conseguenze significative rispetto agli ordinamenti nazionali. Infatti, benché tutti gli Stati membri siano parti della Convenzione,11 i vincoli che
essa pone acquistano una maggiore efficacia negli ordinamenti nazionali allorché essi coincidano con obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. Più precisamente, l’incidenza della Convenzione risulta rafforzata allorché di- sposizioni da essa enunciate si riflettano nel contenuto di principi dell’Unio- ne o in atti delle istituzioni europee; tale conseguenza appare assai evidente qualora diritti garantiti dalla CRC vengano “incorporati” in atti dell’Unione poiché questi ultimi, in virtù del principio del primato, hanno una posizione rafforzata, negli ordinamenti interni, rispetto a quella propria delle norme convenzionali.12
Tenendo conto di tale contesto, la breve ricognizione che segue intende esporre in modo sintetico il ruolo svolto dalla CRC nell’ordinamento dell’U- nione, ricostruendo la rilevanza che essa presenta al fine di individuare il contenuto dei diritti dei minori e di assicurarne in concreto la tutela; ci si propone altresì di evidenziare il “valore aggiunto” che la Convenzione acqui- sta negli ordinamenti degli Stati membri allorché essa trovi espressione – in modo diretto o indiretto – attraverso fonti del diritto dell’Unione.