L’attività delle Nazioni Unite

Le Nazioni Unite si sono occupate della questione della regolamentazione uniforme delle imprese multinazionali, come già detto, sin dagli anni ’70, quando erano iniziati i lavori concernenti la proposta del Codice di condotta vincolante per le imprese multinazionali233, poi abbandonati nel 1990 per la mancanza del necessario consenso e per i contrasti sviluppatisi tra Paesi in via di sviluppo e Paesi industrializzati234 e ripresi con il Progetto “Norme sulla responsabilità delle società transnazionali e altre imprese riguardo ai diritti umani” (di seguito le “Norme”),

5.1 Contesto

Nonostante i problemi di natura sostanziale che erano emersi in merito all’applicazione diretta di norme internazionali alle imprese multinazionali già al tempo del Codice, l’idea dell’elaborazione di un “codice internazionale” diretto a imporre obblighi alle imprese multinazionali viene ripresa con i lavori sulle Norme elaborate e poi approvate a titolo di bozza dalla Sotto Commissione delle Nazioni Unite per la promozione e la protezione dei diritti umani nell’agosto 2003 insieme al Commentario esplicativo235.

Le Norme hanno rappresentato, per molti aspetti, un punto di rottura nella considerazione del rapporto tra multinazionali e diritti umani e hanno avuto senza dubbio il merito di portare il tema al centro dell’attenzione internazionale anche attraverso accese discussioni e dibattiti. Nell’intenzione dei redattori esse costituiscono: «a comprehensive restatement of the

233 UN, Draft United Nations Code of Conduct on Transnational Corporations, Maggio 1983, 23 ILM 626. Vedi anche Development and international Economic Cooperation: transnational Corporations, UN doc. E/1990/94. V. S. Ratner, Corporation and Human rights: a theory of legal responsibility, cit.

234 D. Kinley R. Chambers, The UN Human rights norms for corporations: the Private implications in public international law, in Human Rights Law review, 6:3, 2006, 447-497;O.de Schutter, Transnational corporations and human rights, cit., 2.

235 ECOSOC, Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human rights, Norms on the responsibility of transnational corporations and other business enterprises with regard to human rights, UN doc. E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2, 26 agosto 2003, Res. N. 2003/16. Il lavoro principale è stato condotto da un working group incaricato, nel 1999, di preparare una bozza di codice di condotta per le imprese multinazionali (UN doc. E/CN.4/sub.2/ 1999/9). La sotto commissione era costituita da 26 esperti indipendenti provenienti da 26 diverse nazioni in rappresentanza delle diverse regioni del Pianeta. La Commissione per i diritti Umani delle Nazioni Unite che avrebbe dovuto adottare definitivamente le Norme, invece, era composta da 53 rappresentanti dei diversi Governi membri delle NU. Si tratta, dunque di due organi estremamente diversi sia per funzioni che per composizione.

international legal principles applicable to business with regard to human rights»236. Questo “restatement” consiste nel fatto che, oltre agli Stati, le imprese multinazionali vengono individuate quali titolari dell’obbligo di promuovere, rispettare e garantire il rispetto e la tutela dei diritti umani:

«States have the primary responsibility to promote, secure the fulfilment of, respect, ensure respect of and protect human rights recognized in international as well as national law, including ensuring that transnational corporations and other business enterprises respect human rights. Within their respective spheres of activity and influence, transnational corporations and other business enterprises have the obligation to promote, secure the fulfilment of, respect, ensure respect of and protect human rights recognized in international as well as national law (grassetto aggiunto), including the rights and interests of indigenous peoples and other vulnerable groups»237.

La caratteristica principale delle Norme e il tratto più controverso delle stesse consiste appunto nel fatto che esse intendevano prevedere, accanto agli obblighi dello Stato di rispettare e far rispettare i diritti umani, anche disposizioni rivolte alle società transnazionali e alle altre imprese238, in considerazione della rispettiva sfera di influenza e di attività239. La lettura del

236 D. Weissbrodt M. Kruger, Norms on the responsibility of transnational corporations and other business enterprises with regard to human rights, in American International Law Journal, 2003, vol. 97, 901-922

237Norme, par. 1.

238 Par 2. Preambolo Norme: «Recognizing that even though States have the primary responsibility to promote, secure the fulfilment of, respect, ensure respect of and protect human rights, transnational corporations and other business enterprises, as organs of society, are also responsible for promoting and securing the human rights set forth in the Universal Declaration of Human Rights». Si veda anche il par. 3 che contiene un elenco di strumenti di diritto internazionale applicabili alle imprese transnazionali, tra cui: the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide; the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment; the Slavery Convention and the Supplementary Convention on the Abolition of Slavery, the Slave Trade, and Institutions and Practices Similar to Slavery; the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination; the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women; the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; the International Covenant on Civil and Political Rights; the Convention on the Rights of the Child; the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families; the four Geneva Conventions of 12 August 1949 and two Additional Protocols thereto for the protection of victims of war; the Declaration on the Right and Responsibility of Individuals […], the African Charter on Human and Peoples’ Rights; the American Convention on Human Rights; the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms; the Charter of Fundamental Rights of the European Union; the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions of the Organization for Economic Cooperation and Development; and other instruments etc..».

239 Il concetto di “sfera di influenza”, tuttavia, risulta vago e privo di un contenuto preciso. J.L. Cernic, Human rights Law and Business, cit., 223. Per un approfondimento si veda anche D,.Kinley e R. Chambers, The UN Human Rights Norm for Corporations: The Private Implication of Public International Law, in Human rights Law review, n. 6/2006, 452 e ss.

Preambolo dà l’immediata percezione del compromesso che le Norme hanno cercato di raggiungere tra l’idea che le imprese, anche multinazionali, non possano essere equiparate agli Stati, i quali restano i principali responsabili della tutela dei diritti degli individui, e quella secondo cui più le società sono multinazionali e potenti più si giustifica l’imposizione di alcuni standard di comportamento di modo che esse agiscano quale leva sui propri fornitori e sui governi dei Paesi ospiti affinché questi rispettino gli standard di tutela dei diritti umani internazionalmente riconosciuti240. Nonostante le Norme affermino esplicitamente che gli obblighi a carico degli Stati, posti dal diritto internazionale, rimangono fermi e sono indipendenti dagli obblighi delle imprese, uno dei punti più discussi del Progetto di bozza delle Norme, e oggetto di una strenua opposizione da parte del mondo industriale è rappresentato dall’estensione alle imprese degli obblighi gravanti sugli Stati, con un conseguente slittamento sulle stesse di compiti e responsabilità che costituiscono prerogative proprie di questi ultimi241. 5.2 Natura giuridica

Nonostante non possiedano efficacia vincolante le Norme adottano consapevolmente il linguaggio tipico dei trattati internazionali242, ciò a conferma del fatto che, nelle intenzioni della Sotto Commissione per i diritti umani delle Nazioni Unite, esse dovevano avere un effetto ulteriore e servire quale base per l’elaborazione di un successivo trattato internazionale243. Secondo i redattori stessi le Norme: «reflect most of the current trends in international law with regard to activities of transnational corporations and other business enterprises»244.

Nella loro forma iniziale, comunque, le Norme delle Nazioni Unite sono da considerarsi una fonte di soft law. Tale natura è stata poi ulteriormente ribadita proprio da un organo rappresentativo dei governi membri delle Nazioni Unite quale la Commissione per i Diritti umani delle Nazioni Unite le ha definite come “aventi efficacia non vincolante”245.

240 O. de Schutter, Transnational Corporations and human rights, cit., 12.

241 Par. 1

242D. Weissbrodt M. Kruger, Norms on the responsibility, cit., 913. Esse sono il prodotto di un gruppo di esperti indipendenti, la Sotto Commissione delle Nazioni Unite per i diritti umani, e, come tale, non possono avere efficacia vincolante.

243 L. Cata Backer, The Ruggie Rules, cit., 6. Sul punto vedi anche S. Weissbrodt, UN Human rights norms, cit., 295 e anche D. Weissbrodt M. Kruger, Norms on the responsibility, cit., 913 e ss.

244 Sub-Commission, res. N. 16/2003

245 The UN Norms have “no legal standing”, Commission on Human Rights, Agenda Item 16, E/CN.4/2004/L.73/Rev.1, 16 Aprile 2004, par c).

5.3 Definizione

Alla luce di quanto detto, appare evidente come, nel contesto delle Norme, uno dei punti chiave fosse quello della definizione di impresa transnazionale, necessaria al fine di delineare precisamente i destinatari degli obblighi in esse contenuti. Preso atto della difficoltà di pervenire a una definizione condivisa di impresa transnazionale246, le Norme, sulla base anche di quanto già fatto dalle Linee Guida OCSE e dalla Dichiarazione tripartita ILO, procedono ugualmente a dare una definizione del fenomeno:

«The term “transnational corporation” refers to an economic entity operating in more than one country or a cluster of economic entities operating in two or more countries - whatever their legal form, whether in their home country or country of activity, and whether taken individually or collectively»247.

Va rilevato come, nella definizione di transnational corporation248, non emerge l’aspetto del controllo, pubblico o privato delle stesse, così come non viene considerata la struttura societaria tipica delle imprese multinazionali organizzate in una società madre e diverse società consociate. Si deve sottolineare, quindi, come una definizione di questo genere sia quanto mai generica e, in definitiva, più facile da aggirare rispetto alle descrizioni, sia pure solo indicative, delle Linee Guida o della Dichiarazione Tripartita sopra citate.

Proprio le difficoltà legate a una definizione esauriente e completa di impresa multinazionale hanno portato i redattori a ritenere che riferire i Principi contenuti nelle Norme soltanto alle imprese c.d. transnazionali o multinazionali avrebbe potuto essere ritenuto discriminatorio e, inoltre, avrebbe richiesto una precisa definizione di impresa transnazionale con il rischio che le imprese potessero sottrarsi alle proprie responsabilità semplicemente prevedendo strutture societarie diverse da quelle previste da questa definizione249. La consapevolezza che qualunque definizione avrebbe potuto determinare uno sforzo creativo da parte delle imprese nel tentativo di aggirarla al fine di eludere la propria responsabilità ha fatto sì che l’applicazione delle Norme non fosse limitata alle imprese transnazionali, ma includesse anche other business entrprise, nel probabile tentativo di ridurre l’enfasi intorno alla definizione di impresa transnazionale e

246 D. Weissdrodt M. Kruger, Norms on the responsibility, cit., 907.

247 Norme (vedi nota 11), par. 20.

248 Per la distinzione tra transnational e multinational v. supra, nota 6.

249 S. Weissbrodt, UN Human rights norms for business, in International Law FORUM du droit international, 7, 2005, 290-297.

non restringere l’applicazione delle Norme250. Anche il concetto di other business enterprise, tuttavia, necessita di una definizione. Pertanto al par. 21 si precisa che:

«The phrase “other business enterprise” includes any business entity, regardless of the international or domestic nature of its activities, including a transnational corporation, contractor, subcontractor, supplier, licensee or distributor; the corporate, partnership, or other legal form used to establish the business entity; and the nature of the ownership of the entity. These Norms shall be presumed to apply, as a matter of practice, if the business enterprise has any relation with a transnational corporation, the impact of its activities is not entirely local, or the activities involve violations of the right to security as indicated in paragraphs 3 and 4»251. Dalla lettura della definizione di other business enterprises sopra riportata emerge inoltre la volontà di non distinguere tra imprese nazionali e internazionali, sia per evitare l’accusa di trattamento discriminatorio che per la difficoltà di precisare con certezza la natura nazionale o internazionale di un’impresa. L’ampio ambito di applicazione delle Norme, così come appena delineato, mirava a risolvere l’ulteriore problema relativo alla catena di fornitura e al rapporto tra la società multinazionale e i fornitori o i subfornitori della stessa252. Come si è visto, infatti, può accadere che le violazioni dei diritti umani siano commesse dai fornitori o dai sub-fornitori della società multinazionale e non direttamente dalla parent company o dalle filiali. In questo caso è assai difficile invocare e provare la responsabilità della società madre253. Proprio per superare questo problema le Norme, nonostante siano principalmente rivolte alle imprese transnazionali, si applicano a tutte le imprese, indipendentemente dal Paese di origine, dalla dimensione, dal tipo di business e dalla propria posizione all’interno della catena di fornitura. A tutte è richiesto di seguire lo stesso standard di comportamento, con un’intensità variabile a

250 Le Norme si intitolano, infatti, Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights. Cfr. Anche D. Weissbrodt, M. Kruger, Norms on the responsibility, cit., 909.

251 Norme (vedi nota 11), par. 21.

252Norme, cit., par. 15: «as an initial step towards implementing these Norms, each transnational corporation or other business enterprise shall adopt, disseminate and implement internal rules of operation in compliance with the Norms. Further, they shall periodically report on and take other measures fully to implement the Norms and to provide at least for the prompt implementation of the protections set forth in the Norms. Each transnational corporation or other business enterprise shall apply and incorporate these Norms in their contracts or other arrangements and dealings with contractors, subcontractors, suppliers, licensees, distributors, or natural or other legal persons that enter into any agreement with the transnational corporation or business enterprise in order to ensure respect for and implementation of the Norms».

seconda della loro “sfera di attività e influenza”, come affermato nel par. 1 delle Norme già citato.

Il concetto di sphere of influence utilizzato dalle Norme è un concetto chiave per delimitarne l’ambito di applicazione, tuttavialo stesso ha suscitato notevoli critiche per la vaghezza che lo contraddistingue e la mancanza di una precisa definizione nelle Norme stesse254. Si tratta di un concetto già utilizzato, come si vedrà nel paragrafo seguente, dal Global Compact255. La nozione di “sfera di influenza” ha lo scopo di individuare l’ampiezza degli obblighi espressi dalle Norme, incoraggiando un’applicazione proporzionale degli stessi. Tuttavia, essa necessiterebbe di ulteriori precisazioni prima di essere resa operativa e applicabile256. Secondo alcuni tali ulteriori precisazioni, invece che costituire un elemento di critica nei confronti delle Norme sono conformi alla loro primaria funzione, ossia quella di dare vita a “exploratory interactions” tra future norme nazionali e internazionali257.

5.4 Contenuto

Per quanto concerne invece il contenuto delle Norme, queste si pongono a tutela di un catalogo vasto e più variegato di diritti umani rispetto a quello contenuto nelle Linee Guida OCSE, nella Dichiarazione tripartita ILO e, in generale, negli altri codici di condotta volontari che delineano standard di comportamento per le imprese multinazionali. Il catalogo presente nelle Norme non vuole essere, nell’intenzione dei redattori, un catalogo rigido, ma incoraggiare eventuali future evoluzioni258. Esso comprende diritti eterogenei quali il diritto alle pari opportunità e a un equo trattamento, il diritto alla sicurezza, i diritti dei lavoratori, il rispetto delle norme nazionali e internazionali, il diritto alla salute, i diritti economici, sociali e culturali così come quelli civili e politici, la tutela del consumatore e quella dell’ambiente. Tali diritti però, come alcuni hanno sottolineato, sono diversamente riconosciuti e tutelati dagli strumenti di diritto internazionale

254 Lacking a principled basis for differentiating responsibilities, the concept of “spheres of influence” is left to carry the burden. But in legal terms, this is a burden it cannot sustain on its own. The concept has productive practical applicability, as we saw in the discussion of company human rights policies, and as the SRSG will elaborate more fully in his final report. But it has no legal pedigree; it derives from geopolitics. Neither the text of the Norms nor the Commentary offers a definition, nor is it clear what one would look like that could pass legal liability tests. Case law searches to date have found no explicit references to it, and nothing that corresponds to it beyond fairly direct agency-like relationships. So the strictly legal meaning of the concept remains elusive, hardly a suitable basis for establishing binding obligations. Ruggie Interim Report 2006, par. 67.

255Principio 1 Global Compact

256 O. de Schutter, Transnational Corporations, cit, 17.

257 D. Kinley S. Chambers, The UN Norms, cit., 471.

e, di conseguenza, il loro accostamento costituirebbe un azzardo e una forzatura259.In realtà proprio questo tipo di critiche, secondo altri, rappresenta un implicito riconoscimento dell’utilità di una definizione internazionale uniforme di un insieme di standard applicabili alle società proprio a causa del diverso livello di adempimento e recepimento, da parte dei singoli Stati, degli obblighi internazionale sui diritti umani260.

5.5 Meccanismi di attuazione

Se quindi le Norme si pongono quale strumento innovativo per quanto attiene al contenuto e all’ambito di applicazione, sotto il profilo dell’enforcement, invece, esse non prevedono meccanismi particolarmente sofisticati come quelli della Dichiarazione Tripartita ILO o delle Linee Guida Ocse e fanno più che altro riferimento al monitoraggio, sia esterno e indipendente sia interno alle stesse imprese.

In un’ottica di valorizzazione del ruolo dei singoli attori privati, le Norme prevedono che il controllo sull’attuazione effettiva degli standard incorporati nei codici di autoregolamentazione delle imprese sia affidato innanzitutto a comitati etici interni, che operano in regime di indipendenza e trasparenza261. Inoltre, le imprese dovrebbero documentare il rispetto delle Norme attraverso la presentazione di rapporti periodici riguardanti l’impatto delle proprie attività su diritti umani e ambiente e la pubblicazione degli stessi ai fini di un largo accesso da parte dei consumatori. Esse dovrebbero inoltre predisporre meccanismi di monitoraggio interni volti a incentivare la partecipazione degli stakeholders alle attività dell’impresa (tra cui, ad esempio, i sindacati)262. Inoltre, il processo di adattamento alle Norme da parte delle singole imprese dovrebbe passare anche attraverso l’inclusione delle stesse nei contratti con i propri partners, in modo da assicurare che tutti rispettino gli stessi standard (par. 16d).

259 Si è sottolineato come i diritti dei lavoratori, i diritti dei consumatori, la tutela contro la corruzione e la tutela dell’ambiente non costituiscano tecnicamente oggetto degli strumenti di diritto internazionale dei diritti umani.M.Mendelson, In the matter of the draft “Norms on the responsibilities of transnational corporations and other business enterprises with regard to human rights”: Opinion of Professor Emeritus Maurice Mendelson QC, 4 April 2004, par. 29, contenuta nel “Report I” to CBI’s stakeholder submission to the Report of the High Commissioner for Human Rights, disponibile all’indirizzo internet:

http://www.ohchr.org/english/issues/globalization/business/contributions.htm.

260 O. de Schutter, Transnational corporations, cit.,20. Alcuni, inoltre, hanno rilevato come tutti i diritti menzionati dalle Norme siano comunque alla fine riconducibili a diritti umani tutelati dal sistema dei trattati internazionali sui diritti umani: v. Kinley S. Chambers, The UN Norms, cit., 472 e ss..

261 Par. 15 + Commentary par. 15

In aggiunta all’attività di adattamento alle Norme da parte delle singole imprese, sono presenti alcuni meccanismi di monitoraggio indipendente da parte delle Nazioni Unite e di altre organizzazioni internazionali. A tale fine le Norme suggeriscono il ricorso agli strumenti già esistenti, che verrebbero estesi anche alle Norme in un’ottica di ottimizzazione delle procedure e delle risorse. Il par. 16h, delle Norme, infatti, stabilisce che le imprese debbano essere soggette a un monitoraggio periodico in seno alle Nazioni Unite sia attraverso meccanismi già esistenti che attraverso nuovi meccanismi eventualmente creati ad hoc, oltre che tramite il ricorso ai Rapporteurs Speciali già presenti nel quadro delle Commissione per i diritti umani263.

Infine, le Norme operano un rinvio anche ai meccanismi di enforcement e di monitoraggio