Meccanismi di attuazione

Uno degli aspetti più interessanti e innovativi delle Linee Guida OCSE, su cui la versione del 2000 interviene in maniera significativa, è proprio il meccanismo di follow-up in esse previsto allo scopo di monitorarne e promuoverne l’attuazione163. La promozione dell’applicazione delle Linee guida, infatti, è demandata agli Stati tramite i Punti di contatto nazionali (National

159 Con la nuova versione delle Linee Guida: «Governments adhering to the Guidelines will promote them and encourage their use. They will establish National Contact Points that promote the Guidelines and act as a forum for discussion of all matters relating to the Guidelines. The adhering Governments will also participate in appropriate review and consultation procedures to address issues concerning interpretation of the Guidelines in a changing world». OECD Guidelines, 2000 version, par. I.10. Per un approfondimento si veda anche S. Tully, The 2000 review of the OECD Guidelines for the Multinational enterprises, in International and Comparative Law Quarterly, 2001, 394 e ss.

160 OECD Guidelines, 2000 version, II.1 e II.2. Vedi anche E.V. K. Fitzgerlad, Regulationg large International firms, Technology, Business and society programme paper n. 5, Novembre 2001, UN Research institute for social development.

161 Nell’introduzione si fa, ad esempio, riferimento alla Dichiarazione Universale sui diritti dell’uomo, alla Dichiarazione di Rio su Ambiente e sviluppo e alla Dichiarazione di Copenhagen per lo Sviluppo Sociale. OECD Guidelines, 2000 version, par. I.8.

162 OECD Guidelines, 2000 version.

163 Come detto, la procedura e la composizione dei PCN sono state regolamentate e rese più complesse e articolate dalla Revisione del 2000 delle Linee Guida e poi ulteriormente modificate dalla Revisione del 2011.

Contact Points - PCNs), organismi di riferimento per le imprese del territorio nazionale. I sindacati, gli stakeholders e le Ong possono, quindi, chiedere un parere sull'applicazione di uno o più principi delle Linee Guida relativamente alla condotta concreta tenuta dall'impresa al PCN dello Stato di origine dell'impresa. Il PCN può favorire il raggiungimento di un accordo tra essi e l’impresa in questione e, in caso di fallimento della trattativa, emanare conclusioni non vincolanti. E’ stato inoltre previsto un meccanismo interpretativo nel caso in cui una questione sia sollevata da parte dell’impresa, di organizzazioni sindacali o altri soggetti interessanti. L’Investment Committee (ex CIME - Committee On International Investments And Multinational Enteprises), può, infatti, esprimere un parere (clarification) sull’interpretazione delle Linee guida, su richiesta dei Punti di contatto nazionali, del BIAC (Business And Industry Advisory Committee) o del TUAC (Trade Union Advisory Committee)164. Le competenze dell’Investment Committee sono state definite dalla Decisione del Consiglio dell’OCSE, in cui si è anche prevista la possibilità di effettuare consultazioni con Stati non membri dell’Organizzazione. Si tratta, comunque, di pareri non vincolanti che non possono giungere a conclusioni specifiche dirette ad una singola impresa, ma che devono limitarsi ad indicazioni di carattere generale165.

L’istituzione dei Punti di contatto nazionali, già prevista nella versione del 1984 delle Linee Guida, è stata ulteriormente ribadita con quella del 2000. Essi, nella loro azione, dovrebbero essere mossi dai principi della trasparenza della visibilità, accessibilità e responsabilità166. I Punti di contatto nazionali svolgono principalmente un’attività di interpretazione delle Linee Guida e applicazione delle stesse a specifici casi concreti che vengono loro sottoposti. La procedura, per come stabilita dalle Linee Guida del 2000, inizia con una denuncia o complaint da parte di operatori economici, organizzazioni non governative, rappresentanti dei lavoratori o governi degli Stati non membri dell’OCSE che ritengano vi siano condotte criticabili da parte delle imprese alla luce dei principi contenuti nelle Linee Guida. Tale iniziale denuncia deve essere accompagnata da una snella documentazione sulla base del quale il Punto di contatto decide se proseguire la procedura oppure no. Se il PCN ritiene che vi siano indizi adeguati di

164 Tali pareri hanno il compito di definire meglio la portata delle Linee Guida con riferimento a questioni specifiche sorte dalla loro applicazione ma non possono intervenire in merito alla condotta tenuta dalla singola impresa. Ciò è conseguenza dell’espressa volontà del Consiglio dell’OCSE di escludere che il Comitato possa essere equiparato a un meccanismo giudiziario o quasi-giudiziario. Sul punto v. P. Sanders, The Implementation of international codes of conduct, in The American Journal of Comparative Law, vol. 30 n. 2, 1982, 323, A. Bonfanti, Imprese multinazionali, diritti umani e ambiente, cit., 196 e ss.

165 Cap. II par. 4 della Decisione del Consiglio dell’OCSE: «clarifications shall not reach conclusions on the conduct of individual enterprises».

una possibile violazione delle Linee Guida da parte dell’impresa avvia una procedura di mediazione che si conclude con una soluzione concordata oppure con uno statement finale in cui il Punto di contatto esprime le proprie raccomandazioni alle parti. L’intera procedura si svolge nel rispetto della riservatezza, proprio per facilitare la partecipazione dei soggetti coinvolti e soprattutto delle imprese. I risultati finali, invece, sono resi pubblici167. Tuttavia, in questa versione delle Linee Guida, non veniva specificata la tipologia di provvedimenti che i Punti di contatto nazionali potevano adottare, ogni PCN, di conseguenza, poteva concludere la procedura con differenti tipologie di provvedimenti. Questo aspetto è stato poi modificato dalla revisione del 2011, come si vedrà in seguito. In questa fase, inoltre, non vi era alcuna regolamentazione relativa alla composizione del Punto di contatto nazionale. Si era pertanto determinata una situazione di assoluta disomogeneità tra le soluzioni adottate nei differenti Stati, e, di conseguenza, una totale diversità di approcci168. Inoltre, la mancanza di indicazioni relative alla composizione del PCN ha fatto sì che in molti casi partecipassero rappresentanti appartenenti a un solo Ministero, con evidente rischio di conflitto di interessi e mancanza di indipendenza degli stessi169.

Il sistema di valutazione dell’efficacia delle Linee Guida istituito tramite i Punti di contatto nazionali è stato molto criticato, in particolare per le debolezze della procedura e i ritardi170. E’ importante ricordare, infatti, che i PCN non possono costringere le imprese coinvolte a cooperare, né possono adottare provvedimenti vincolanti nei loro confronti. Nel caso in cui l’impresa si rifiuti di dialogare con le parti, quindi, la procedura terminerebbe senza alcun risultato171. Anche la mancata possibilità che il PCN adotti dei provvedimenti vincolanti nei confronti delle imprese ha costituito oggetto di critica in merito all’efficacia della procedura. Tuttavia, al di là delle critiche, talvolta fondate, relative alla frammentarietà e alla forse

167 Si vedano le regole procedurali annesse alla versione del 2000 delle Linee Guida OCSE.

168 Gli Stati restano i principali responsabili dell’attuazione delle linee guida e della predisposizione dei PCN e, al momento delle negoziazioni in vista della Revisione delle Linee Guida nel 2000 non c’era un consenso sufficiente per procedere ad una “standardizzazione” dei PCN. Vedi S.Tully, 2000 Review of the OECD Guidelines, cit., 401.

169 È infatti evidente che se I membri del PCN sono rappresentanti del solo Ministero dello Sviluppo economico, il quale è anche l’organo preposto al sostegno e allo sviluppo delle imprese, la loro obiettività nel giudicare l’operato delle imprese dallo stesso sostenute e finanziate può essere ritenuta discutibile.

170Behind the Make: the real face of corporate social responsibility, Christian Aid 21 Gennaio 2004; I. Venzke, International Beurocracies from a political science perspective, in German Law review 2008,1401.

171 Situazioni di questo tipo si sono verificate ad esempio nel caso dello sfruttamento delle risorse minerarie provenienti dalle zone di conflitto del Congo da parte della Oryx Natural Resource, la quale ha sempre negate di aver partecipato alle attività indicate e si è rifiutata di pervenire a qualunque soluzione concordata. Lo statement finale del PCN, quindi, conteneva solo raccomandazioni del tutto generiche. PCN Statement on Oryx Natural Resource, giugno 2005, par. 17-19.

eccessiva burocratizzazione della loro attività, nonché alla mancanza di carattere autoritativo delle decisioni, in alcuni casi i Punti di contatto nazionali hanno saputo formulare raccomandazioni precise e, nonostante si tratti di organismi non giurisdizionali, queste raccomandazioni si sono imposte sulle imprese coinvolte creando interessanti precedenti e rafforzando notevolmente il ruolo dei PCN. In alcuni casi risulta evidente come le conseguenze, soprattutto in termini di reputazione delle imprese, che vengono identificate nominalmente in uno statement finale, possono avere anche una discreta efficacia172.

Va considerato, tuttavia, che non tutti i PCN hanno raggiunto lo stesso grado di autorevolezza. L’esame della pagina dell’OCSE relativa alle decisioni adottate dai Punti di Contatto nei singoli casi concreti, consente di rilevare come l’attività dei Punti di contatto nazionali sia estremamente variabile nei diversi Paesi173. Inoltre, non sono molte le procedure che si sono concluse con uno statement finale del PCN, questo può da un lato significare che l’attività di mediazione attivata dai Punti di contatto ha avuto successo, oppure che la maggior parte delle procedure instaurate davanti a un PCN non è giunta a conclusione per mancanza della necessaria collaborazione delle imprese.

Tra le procedure che si sono concluse con l’adozione di uno statement finale si riporta, ad esempio, l’intervento del PCN olandese a seguito delle contestazioni mosse da alcuni sindacati alla società IHC CALAND, che lavorava nell’estrazione petrolifera in Myanmar, su contratto della Premier Oil UK. Il PCN, nel 2004, ha raccomandato espressamente all’impresa l’adozione di standard di tutela dei diritti umani più efficaci e l’abolizione del lavoro forzato174. La questione del lavoro forzato in Myanmar è stata affrontata anche dal Punto di contatto nazionale francese nel 2002, il quale ha adottato specifiche raccomandazioni rivolte alle imprese francesi operanti in quell’area al fine di abolire il ricorso al lavoro forzato175. Interessante anche l’attività svolta dal PCN olandese circa l’applicazione delle Linee Guida all’interno della filiera di produzione. A seguito di alcune denunce nei confronti della Chemie Pharmacy Holland BV

172 Tra i casi significativi si possono ricordare le attività del PCN francese con riguardo alle attività condotte in Myammar da imprese francesi, in particolare con riferimento allo sfruttamento del lavoro forzato (Reccomandation du Point de Contact National français à l’intention des entrprises au sujet de la question dutravail forcé en Birmanie, marzo 2002), o ancora le raccomandazioni svolte dal PCN olandese nel caso della Chemie Pharmacy Holland BV (CPH), accusata di sfruttare illecitamente le risorse naturali congolesi (Statement by the Netherland PCN on Chemie Pharmacie holland, maggio 2004).

173 L’elenco delle procedure avviate di fronte ai PCN dei singoli Paesi è consultabile all’indirizzo internet:

http://www.oecd.org/daf/inv/mne/ncpstatements.htm

174 Joint Statement by the NCP, Fnv, Cnv And IHC Caland, luglio 2004

175 Reccommandations du Point de contact national français à l’intention des enterprises au sujet de la question du travail forcé en Birmanie, marzo 2002.

(CPH), che sostenevano la violazione, da parte di quest’ultima, delle Linee Guida in merito alla protezione ambientale e al trattamento dei lavoratori, il PCN ha raccomandato all’impresa di attuare gli standard di condotta all’interno della propria filiera. Nel corso della procedura, poi, l’impresa ha manifestato l’intenzione di inserire il rispetto delle Linee Guida tra i propri contratti con i partner commerciali176.

Oltre ai casi appena citati, vale la pena di soffermarsi su alcune delle procedure più significative che hanno avuto luogo di fronte al Punto di contatto nazionale inglese, il quale risulta il Punto di contatto più attivo e autorevole, anche a seguito della trasformazione strutturale avvenuta nel 2011, sulla base della quale risulta composto da membri provenienti da diversi ministeri e opera sotto la guida di un comitato direttivo a cui partecipano anche membri esterni177. I casi di seguito riportati rappresentano un esempio di come le raccomandazioni dei PCN possano avere un ruolo importante nell’influenzare la condotta delle società multinazionali e possano fungere da elemento di raccordo tra le Linee Guida OCSE e altri standard internazionali di tutela quali, ad esempio, i Principi Guida delle Nazioni Unite.

- Il caso DAS Air

Il primo caso è quello portato all’attenzione del Punto di contatto nazionale inglese dall’Ong RAID (Rights and Accountability in Developement)178 contro la società DAS Air, la quale avrebbe, secondo Raid, violato diversi principi delle Linee Guida attraverso le proprie attività estere, in particolare essa non avrebbe applicato alcuna due diligence nel trasporto dei minerali verso le città congolese di Entebbe, minerali provenienti, con ampia probabilità, dalle zone occupate dell’est del Congo, ignorando per di più il divieto di sorvolo che vi era in quel momento tra la DRC e Entebbe e violando così la Convenzione sull’Aviazione civile internazionale del 1944179. La società DAS Air si era difesa sostenendo di non sapere che i minerali trasportati provenissero da zone di conflitto. Tale linea difensiva è stata respinta dal PCN inglese che ha ritenuto «difficult to accpet that an airline with a significant presence in Africa including a base in Entebbe would not have been aware of the conflict and the potential for the minerals to be sourced from eastern DRC»180. La conclusione del PCN inglese, inoltre,

176 Statement by the Netherlands NCP on Chemie Pharmacy Holland, maggio 2004.

177 A. Bonfanti, Imprese multinazionali, diritti umani e ambiente, cit. 208.

178Organizzazione con sede a Oxford che si descrive come “a research and an advocay NGO that promotes respect for Human rights and responsible conduct by companies abroad”. Si veda per maggiori dettagli l’indirizzo internet www. Raid-uk.gov.

179 La denuncia iniziale è stata dichiarata ricevibile dallo stesso PCN il 21 luglio 2008.

si è basata su quanto accertato dal Panel di esperti istituito dalle Nazioni Unite sullo sfruttamento illegale delle risorse minerali in Congo, il quale aveva accertato che il conflitto in RDC si era sviluppato soprattutto intorno all’accesso, al controllo e al commercio di alcuni minerali chiave nell’economia del territorio: il coltan, l’oro, i diamanti, il cobalto e il rame. Il Panel inoltre aveva sottolineato come il ruolo delle imprese private fosse cruciale nel commercio delle risorse naturali e nel proseguimento del conflitto181. Il PCN inglese, quindi, ha ritenuto che sulla base delle Linee Guida vi fosse un obbligo da parte della società di esercitare una particolare cautela in questo tipo di operazioni al fine di evitare la propria complicità in attività illegali. Das Air non aveva adottato la necessaria due diligence nei confronti dei propri fornitori, mancando di accertare quale fosse l’effettiva origine dei minerali trasportati. Per questa ragione l’impresa non aveva rispettato i requisiti imposti dalle Linee Guida. Un ulteriore punto interessante di questa decisione è costituito dal fatto che il PCN inglese ha ritenuto che la decisione del Consiglio di Sicurezza n. 1592 del 2005182 costituisse un documento che le imprese operanti nell’area del Congo avrebbero dovuto rispettare, nonostante la stessa fosse rivolta agli Stati (e non alle imprese).

- Il caso Afrimex

Un altro dei casi più interessanti decisi dal Punto di contatto britannico è sicuramente quello relativo alla società Afrimex. La decisione finale è dell’agosto 2008, ma la procedura era stata aperta l’anno prima da una denuncia della Ong Global Witness183 secondo cui la società inglese Afrimex aveva violato le linee guida OCSE attraverso il finanziamento a gruppi ribelli della RDC e il commercio di minerali provenienti dalle miniere della parte est della RDC, estratti attraverso lo sfruttamento del lavoro minorile e forzato184.

Di nuovo il PCN inglese fa riferimento alle conclusioni del già citato Panel di esperti delle Nazioni Unite convocato nel 2001 sulla questione dello sfruttamento delle risorse minerarie in Congo. Nel febbraio 2007 quindi, Global Witness ha chiesto al Punto di contatto inglese di aprire ufficialmente la procedura di indagine sulle attività di Afrimex in Congo, sostenendo che quest’ultima aveva finanziato nel periodo 1997-2007, tramite due società controllate, la Kotecha e la Socomi, gruppi ribelli violando così i capitoli II, IV e VI delle Linee guida.

181 Report of the Panel of experts on the illegal exploitation of natural resources and other form of wealth of the Democratic Republic of Congo, 12 aprile 2001, UN doc. S/2001/357.

182 SC Res. 1592, UN SCOR, 51555thmtg, UN doc. S/RES/1592 del 30 marzo 2005.

183UK PCN, Global Witness v. Afrimex Ltd, 28 agosto 2008.

184 Per il dettaglio si veda la denuncia fatta da Global Witness al NCP inglese, depositata il 27 febbraio 2007 e reperibile all’indirizzo internet: www.globalwitness.org

La decisione finale del PCN inglese sul caso Afrimex si distingue in primo luogo perché si tratta di uno statement che accerta le violazioni commesse da Afrimex, diversamente da altri casi in cui i Punti di contatto nazionali, le poche volte che giungevano a uno statement finale, non riscontravano le violazioni denunciate. Il PCN inglese, infatti, accerta l’avvenuta violazione da parte di Afrimex dei capitoli II e IV delle Linee Guida185. Occorre rilevare che le attività prese in considerazione da Global Witness riguardano un arco di tempo che va dal 1997 al 2007 e copre quindi anche il periodo antecedente al 2000, anno di entrata in vigore, come si è visto, della nuova versione delle Linee Guida. Il Contact Point precisa allora che, nonostante non sia possibile operare un’applicazione retroattiva delle Linee guida alle attività antecedenti il 2000, l’esame di queste è comunque utile al fine di valutare le attività e il comportamento della società negli anni successivi al 2000, che costituisce il vero e proprio oggetto della decisione186.

Nella procedura sul caso Afrimex il National Contact Point ha preso in considerazione diversi elementi di “prova”, tra cui le discussioni riguardanti Afrimex che avevano avuto luogo durante il Panel ONU e una lettera inviata dall’amministratore di Afrimex, Ketan Kotecha187.

Uno dei punti centrali dell’esame svolto dal PCN inglese delle attività di Afrimex riguarda il collegamento tra la multinazionale e le consociate che operavano in Congo, a tale proposito è interessante l’elaborazione della nozione di “significant influence” di Afrimex sul tali imprese. Il PCN, infatti, ha dovuto stabilire quale fosse il legame, alla luce della definizione di impresa multinazionale contenuta nelle Linee Guida, tra la società madre Afrimex e le due società affiliate operanti in Congo. Si tratta di un’elaborazione che va al di là di un piano strettamente giuridico, stante la completa autonomia e separazione legale tra le diverse società, e si basa su una valutazione dei fatti e degli elementi di prova particolarmente “snella”188. Una volta stabilita l’esistenza di un considerevole legame tra le società, il PCN ha applicato le linee guida all’entità risultante da quel legame con riguardo al contesto in cui le violazioni avrebbero avuto luogo. Viene quindi accertato che Afrimex non aveva utilizzato la due diligence con riferimento alle attività compiute dai propri fornitori189. In particolare, il concetto di due diligence viene

185 J. L. Cernic, cit., 193.

186 Ibid., par. 7.

187 UK PCN, Final Statement, cit., par. 10.

188 Ibid., 27. Per l’elaborazione di questa nozione il PCN si è basato sulla sussistenza dei seguenti fattori: (i) il fatto che gli amministratori delle società fossero parzialmente coincidenti; (ii) il fatto che gli azionisti fossero comuni; (iii) l’esistenza di relazioni di carattere familiare tra gli azionisti e gli amministratori (padre-figlio); (iv) l’esistenza di relazioni economiche tra Afrmiex e Kotecha; (v) lo svolgimento comune di alcune attività.

189 UK PCN, final statement on the complaint from Global Witness against Afrimex Ltd, cit., par. 17 e ss. Lo statement del PCN è importante anche per l’elaborazione originale del concetto di “significant influence” che

precisato attraverso il ricorso a quanto aveva elaborato in quegli anni John Ruggie nel Protect, Respect and Remedy Framework190. Tale riferimento costituisce uno dei punti interessanti di questa decisione, in quanto veniva fatto nel 2008, ben prima della revisione delle Linee guida del 2011 che ha portato a incorporare nello strumento dell’OCSE i Guiding Principles di John Ruggie. Il PCN inglese ha dimostrato così di essere particolarmente attento e ricettivo rispetto alle evoluzioni internazionali in tema di responsabilità e diligenza della società madre.

Sulla base di tali analisi il PCN ha concluso che Afrimex fosse perfettamente a conoscenza