Responsabilità diretta dello Stato per le condotte delle imprese

Quanto alla prima ipotesi, si tratta principalmente di un tipo di responsabilità che potrebbe essere fatta valere dallo Stato ospite nei confronti dello Stato di origine. In generale, la responsabilità degli Stati a livello internazionale è disciplinata dal Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati approvato nel 2001 dalla Commissione per il diritto internazionale delle Nazioni Unite (CDI), che costituisce la più autorevole opera di codificazione della prassi internazionale sul punto. La condotta illegittima degli attori privati che violino i diritti umani potrebbe infatti essere attribuita Stato di origine delle imprese multinazionali nei casi in cui la condotta di queste sia, di fatto, attribuibile allo Stato oppure quando le imprese siano considerate organi di fatto dello Stato. Si tratta di due ipotesi espressamente previste dal Progetto di articoli della CDI il quale, all’art. 7, afferma che: «The conduct of an organ of a State or a person or a entity empowered to exercise elements of the governamental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions»57. Secondo la giurisprudenza della Corte internazionale di Giustizia un privato può essere considerato un organo dello Stato quando vi è un legame di dipendenza completa dello stesso rispetto allo Stato, tale da permettere di equipararlo a uno strumento dello Stato58. Questo

giornalista dissidente Shi Tao. Per un approfondimento si veda R. MacKinnon, Consent of the Networked: the worldwide struggle for internet freedom, New York, Perseus, 2012 e J. Ruggie, Just Business, cit., 15.

56 F. Francioni, Imprese multinazionali, protezione diplomatica…, cit., 137, A. Bonfanti, Imprese multinazionali diritti umani e ambiente, cit., 114.

57CDI Draft Articles on Responsibility of States for Internationally wrongful acts, with commentaries, in YILC, 2001, vol II, part. 2, p. 46.

58ICJ, caso c.d. Genocidio, Yugoslavia v. Bosnia and Herzegovina, in ICJ Reports, 2001, par. 394. Sulla questione della responsabilità degli Stati per le condotte dei privati, anche ultra vires, si veda M. Milanovic, State

legame di dipendenza tra l’atto del privato e la responsabilità dello Stato può anche sorgere in un secondo momento, qualora lo Stato, con un comportamento di approvazione e ratificazione ex post della condotta illecita del privato la faccia, in definitiva, propria. E’ quanto è avvenuto, ad esempio, nella seconda fase della vicenda dell’occupazione dell’ambasciata statunitense in Iran. In quel caso la Corte internazionale di giustizia ha ritenutoche: «Once organs of the Iranian State had thus given approval to the acts complained of and decided to perpetuate them as a means of pressure on the United States, those acts were transformed into acts of the Iranian State: the militants became agents of that State, which itself became internationally responsible for their acts»59. Con riferimento alle imprese multinazionali, potrebbe quindi sussistere una responsabilità internazionale dello Stato qualora le stesse fossero utilizzate dallo Stato di origine come strumenti per ingerirsi degli affari interni dei Paesi in via di sviluppo60. Si tratta tuttavia di una costruzione puramente teorica in quanto questo tipo di responsabilità dello Stato non è mai stata invocata con riferimento alla condotta di una persona giuridica.

Un’ipotesi ulteriore di imputazione allo Stato di origine della condotta dell’impresa multinazionale nello Stato ospite è quella descritta dall’art. 8 del Progetto di articoli della CDI, il quale afferma che: «The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of a State under international law if the person or group of persons is in fact acting on the instructions of, or under the direction or control of, that State in carrying out the conduct»61. Tuttavia questo articolo sarebbe stato applicabile solo in presenza di un “controllo effettivo” dello Stato di origine sulla persona o sul gruppo. La nozione di controllo effettivo valida ai sensi del diritto internazionale, richiamata anche dal Progetto della CDI, è quella elaborata dalla Corte internazionale di giustizia nel caso Attività militari e paramilitari in e contro il Nicaragua62 e ribadita nel già citato caso Genocidio. Tale controllo si concretizza in una partecipazione e direzione effettiva dello Stato, mentre non è sufficiente a integrare la nozione

Responsibility for acts of non state actors: a comment on Griebel and Plucken, in Leiden Journal on International Law, Vol. 22, Iss. 02, giugno 2009, 313-314, G. Bartolini, Organi di fatto e responsabilità internazionale, inLa comunità internazionale, 2005, 435 e ss. M. Spinedi, A. Gianelli, M. Alaimo (cur.), La codificazione della responsabilità degli Stati alla prova dei fatti, Giuffrè, Milano, 2006, 67 e ss.

59ICJ, Case Concerning United States Diplomatic And Consular Staff In Tehran, Iran v. United States, in ICJ Reports, 1980, par. 69-79.

60 Va rilevato che la International Law Commission sia nel testo dell’art 7 del Progetto che nel commentario allo stesso parla sempre di persons or entities, pertanto le persone giuridiche, almeno in via teorica, possono essere qualificate come agenti dello Stato ai fini della responsabilità di quest’ultimo qualora ne ricorrano i presupposti.

61CDI, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally wrongful acts, with commentaries, in YILC, 2001, vol II, part. 2, p. 47.

62ICJ, Case concerning Military and Paramilitary activities in and against Nicaragua, Nicaragua v. U.S., in ICJ Reports, 1986, par. 113-116.

di controllo un generico supporto da parte dello Stato. L’International Law Commission nel commentario all’art. 8 si è esplicitamente occupata del caso delle persone giuridiche e, in particolare, di quelle società a partecipazione statale. Tuttavia, la conclusione della CDI sul punto riflette la difficoltà di superare il principio della responsabilità limitata e della separazione giuridica che caratterizza le persone giuridiche, anche quelle a partecipazione pubblica63. La CDI infatti afferma:

«Questions arise with respect to the conduct of companies or enterprises which are State-owned and controlled. If such corporations act inconsistently with the international obligations of the State concerned the question arises whether such conduct is attributable to the State. In discussing this issue it is necessary to recall that international law acknowledges the general separateness of corporate entities at the national level, except in those cases where the “corporate veil” is a mere device or a vehicle for fraud or evasion. The fact that the State initially establishes a corporate entity, whether by a special law or otherwise, is not a sufficient basis for the attribution to the State of the subsequent conduct of that entity. The problem of the degree of State control necessary for the purposes of attribution of conduct to the State has also been dealt with, for example, by the Iran-United States Claims Tribunal and the European Court of Human Rights: corporate entities, although owned by and in that sense subject to the control of the State, are considered to be separate, prima facie their conduct in carrying out their activities is not attributable to the State unless they are exercising elements of governmental authority within the meaning of article 5. On the other hand, where there was evidence that the corporation was exercising public powers, or that the State was using its ownership interest in or control of a corporation specifically in order to achieve a particular result, the conduct in question has been attributed to the State»64.

Difficilmente però le imprese multinazionali operano sotto il controllo o la direzione dello Stato così intesi e, infatti, nella prassi non si riscontrano casi in cui lo Stato ospite abbia fatto valere la responsabilità dello Stato di origine per le condotte illecite poste in essere dalle multinazionali sul suo territorio. Ciò è dovuto da un lato alla difficoltà oggettiva di provare il collegamento di dipendenza dell’impresa con lo Stato di origine o la sussistenza di un controllo effettivo esercitato da quest’ultimo sulle attività dell’impresa e dall’altro a una certa riluttanza degli Stati

63 Per un ulteriore approfondimento sul punto v. infra capitolo III

64CDI, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally wrongful acts, with commentaries, in YILC, 2001, vol. II, part. 2, p. 48, commentario all’art. 7 par. 6.

ospiti a far valere la responsabilità degli Stati di origine delle imprese multinazionali per non perdere la propria capacità di attirare investimenti esteri65.

In tema di “controllo effettivo”, è interessante considerare la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo la quale, nonostante sia riferibile a un contesto diverso e più specifico rispetto a quello cui fa riferimento la Corte internazionale di giustizia, ha sviluppato una teoria divergente di controllo effettivo66.Il criterio di controllo effettivo elaborato dalla Corte di Strasburgo non è stato definito in maniera precisa ed è stato applicato a situazioni non omogenee con un diverso grado di intensità. In linea generale la verifica della sussistenza, in concreto, del controllo effettivo di uno Stato membro della Convenzione sugli individui presenti sul territorio di uno Stato estero avviene alla luce di alcuni parametri quali la presenza militare prestata dallo Stato o l’autorità sulle vittime delle violazioni67. In questi casi la Corte ha ritenuto sussistente un controllo tale da giustificare l’esercizio della giurisdizione da parte dello Stato di origine sul territorio estero. Infatti la Corte di Strasburgo ha sottolineato come il concetto di “giurisdizione” di cui all’art. 1 della Convenzione non sia ristretto al territorio nazionale degli Stati membri. Pertanto, lo Stato potrebbe essere riconosciuto responsabile anche per gli atti dei propri organi che sono avvenuti al di fuori del territorio nazionale, ma in un territorio sul quale lo Stato in questione esercita un controllo effettivo, poiché esso ha il dovere di assicurare, su quel territorio, il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali68. Nel caso di un’impresa, quindi, si può immaginare che lo Stato di origine, quindi, dovrebbe essere tenuto a garantire la tutela dei diritti umani, secondo il sistema previsto dalla Convenzione, anche nei confronti degli individui residenti sul territorio estero di cui ha il “controllo effettivo” e in cui avvengono le attività dell’impresa. Tuttavia quest’ipotesi non conosce precedenti nella giurisprudenza della

65A. Bonfanti, Imprese multinazionali, cit., 71.

66 La nozione di effective control è stata precisata dalla ECHR nel caso Loizedou v. Turkey, marzo 1995, ma esso è stato poi variamente esteso o ristretto in situazioni tra loro non omogenee. Generalmente esso si sostanzia in un controllo dettagliato sulle politiche dell’amministrazione locale, sulla sussistenza di un supporto politico, militare o economico, oppure, infine, sulla sussistenza di un controllo esercitato sugli individui (ECHR, Al-Skeini andOthers v. UK, Gr. Ch., applic. 55721/07, 7 luglio 2011).Vedi anche M. Koskenniemi e P. Leino, Fragmentation of International Law? Postmodern anxiety, in Leiden Journal of international law, vol. 15, 2002, 558 e ss.

67 Corte EDU, Al-Skeini andOthers v. UK, cit., par. 139, 149.50.

68 « In this respect the Court recalls that, although Article 1 (art. 1) sets limits on the reach of the Convention, the concept of "jurisdiction" under this provision is not restricted to the national territory of the High Contracting Parties. […] In addition, the responsibility of Contracting Parties can be involved because of acts of their authorities, whether performed within or outside national boundaries, which produce effects outside their own territory. Bearing in mind the object and purpose of the Convention, the responsibility of a Contracting Party may also arise when as a consequence of military action - whether lawful or unlawful - it exercises effective control of an area outside its national territory. The obligation to secure, in such an area, the rights and freedoms set out in the Convention derives from the fact of such control whether it be exercised directly, through its armed forces, or through a subordinate local administration». Corte EDU, Loizedou c. Turkey, cit., par. 62.

Corte di Strasburgo e, anche se astrattamente potrebbe essere considerata ammissibile, la difficoltà in concreto di provare un simile legame tra impresa multinazionale e Stato di origine la rende un’ipotesi del tutto residuale.

4.2 Responsabilità dello Stato per mancato adempimento degli obblighi posti da norme