La Dichiarazione tripartita dell’Organizzazione Internazionale per il lavoro

L’altro strumento di soft law che, insieme alle Linee Guida OCSE, rappresenta il quadro di riferimento internazionale in tema di imprese multinazionali e diritti umani è costituito dalla coeva Dichiarazione Tripartita dell’International Labour Organisation (ILO).

4.1 Contesto

L’ILO è stata istituita come agenzia specializzata della Lega delle Nazioni nel 1919 dal Trattato di Versailles con lo scopo di tutelare i diritti dei lavoratori e promuovere la giustizia sociale216. Si tratta dell’unica agenzia delle Nazioni Unite ad avere una struttura “tripartita”, in cui sono rappresentati gli Stati, i sindacati e le imprese, con un’organizzazione multi-livello particolarmente adatta alla trattazione di una questione quale quella della responsabilità delle multinazionali217. L’ILO risulta dunque composta dagli Stati membri, che allo stato attuale sono 185, le rappresentanze dei lavoratori, coordinate attraverso il Bureau for Workers activities (ACTRAV) il quale funge da mediatore tra l’Organizzazione e le singole sigle sindacali, e infine le organizzazioni dei datori di lavoro, coordinate attraverso il Bureau for Employer Organizations. Queste tre componenti formano i tre organi principali dell’Organizzaione: l’International Labour Conference, organo consultivo che si riunisce annualmente e che provvede ad elaborare gli standards di tutela del lavoro e approva il bilancio, il Governing body, l’organo esecutivo che decide il programma dell’Organizzazione, adotta l’agenda della Conferenza e propone il bilancio all’approvazione della stessa e infine l’ International Labour Office, che è il segretariato permanente dell’Organizzazione con compiti di ricerca e sviluppo delle policies e degli standards decisi dalla Conferenza e dall’organo esecutivo.

Nel 1977, un anno dopo l’adozione della prima versione delle Guidelines dell’OCSE, il Consiglio di Amministrazione dell’ILO ha adottato la Dichiarazione Tripartita dei principi relativi alle società multinazionali e alla politica sociale218. È interessante rilevare che tale

216Per un approfondimento si veda R. Blanpain e C. Engels (ed.), The ILO and Social Challenges of the 21st Century, l’Aja, The Geneva Lectures, 2001.

217 H. Gunther, The tripartite declaration of principles concerning multinational enterprises and social policy: history, contents, follow-up and relationship with relevant instruments of other organizations, Ginevra, ILO, 1981.

218 Consiglio di Amministrazione dell’Ilo, 204° sessione, Ginevra, 16 novembre 1977. La Dichiarazione è stata poi emendata successivamente dal Consiglio nel novembre 2000 (279° sessione) e nel 2005.

Dichiarazione si rivolge direttamente alle imprese, multinazionali e nazionali219, pur sottolineando come i principi da essa previsti impegnino in primis gli Stati220.

4.2 Natura giuridica

Come le Linee Guida OCSE, la Dichiarazione non ha portata vincolante e raccoglie una serie di raccomandazioni rivolte alle imprese e agli Stati221. Tuttavia, nel caso dell’ILO, non può non venire in considerazione l’ampia partecipazione all’Organizzazione sul piano internazionale222, che fa assumere ai Principi contenuti nella Dichiarazione una particolare rilevanza politica. Alcuni allora hanno sottolineato come, nonostante la Dichiarazione contenga soltanto raccomandazioni, essa fornisca una prova materiale del fatto che il regime internazionale del diritto del lavoro comprende anche obblighi di rispetto dei diritti umani indirizzati in via indiretta alle imprese nazionali e internazionali. La Dichiarazione costituirebbe quindi, nei confronti delle stesse imprese, un quadro chiaro di quali sono i diritti che le stesse devono impegnarsi a rispettare attraverso la propria attività223.

4.3 Definizione

Anche la Dichiarazione Tripartita, come già le Linee Guida OCSE, interviene nella spinosa questione della definizione delle imprese multinazionali dichiarando che essa non è necessaria ai fini della Dichiarazione stessa, ma procedendo ugualmente all’individuazione di cosa si

219A proposito della distinzione tra imprese multinazionali e nazionali, la Dichiarazione tripartita espressamente dichiara, al par. 11, che: «The principles laid down in this Declaration do not aim at introducing or maintaining inequalities of treatment between multinational and national enterprises. They reflect good practice for all. Multinational and national enterprises, wherever the principles of this Declaration are relevant to both, should be subject to the same expectations in respect of their conduct in general and their social practices in particular.»

220 Si veda l’art. 8 della Dichiarazione che afferma quanto segue: «Tutte le parti interessate alla presente Dichiarazione sono tenute a rispettare i diritti sovrani degli Stati, osservare la legislazione ed i regolamenti nazionali, tenere conto delle pratiche locali e conformarsi alle relative norme internazionali. Dovrebbero rispettare la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo ed i corrispondenti Patti internazionali che l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato, come pure la Costituzione dell’Organizzazione internazionale del Lavoro ed i suoi principi, in virtù dei quali la libertà di espressione e di associazione è condizione indispensabile di progresso. Esse dovrebbero contribuire alla realizzazione della Dichiarazione dell’OIL sui principi e i diritti fondamentali nel lavoro e i suoi seguiti, adottata nel 1998. Dovrebbero ugualmente rispettare gli impegni liberamente assunti, conformemente alla legislazione nazionale ed agli obblighi internazionali accettati».

221 Si è scelto di optare per una Dichiarazione e non per una Convenzione alla luce dell’esistenza di posizioni sostanzialmente contrastanti, espressione della mancanza di una volontà politica di stipulare una Convenzione. A. Clapham, Human rights obligations, cit., 200 e ss, P. Muchilinski, Transnational Corporations, cit., vedi anche A. Di Pascale, La responsabilità sociale dell’impresa, cit., 88.

222 Attualmente ne fanno parte 185 Stati, dati disponibili sul sito web dell’organizzazione, www.ilo.org (consultato il 16/08/2013).

intende per “impresa multinazionale” ai fini di una migliore comprensione della Dichiarazione stessa:

«To serve its purpose this Declaration does not require a precise legal definition of multinational enterprises; this paragraph is designed to facilitate the understanding of the Declaration and not to provide such a definition. Multinational enterprises include enterprises, whether they are of public, mixed or private ownership, which own or control production, distribution, services or other facilities outside the country in which they are based. The degree of autonomy of entities within multinational enterprises in relation to each other varies widely from one such enterprise to another, depending on the nature of the links between such entities and their fields of activity and having regard to the great diversity in the form of ownership, in the size, in the nature and location of the operations of the enterprises concerned. Unless otherwise specified, the term “multinational enterprise” is used in this Declaration to designate the various entities (parent companies or local entities or both or the organization as a whole) according to the distribution of responsibilities among them, in the expectation that they will cooperate and provide assistance to one another as necessary to facilitate observance of the principles laid down in the Declaration»224.

4.4 Contenuto

L’angolo da cui la Dichiarazione ILO affronta il problema delle multinazionali è necessariamente quello dell’impatto delle loro attività sulla situazione sociale dei Paesi in cui operano, con specifica attenzione ai problemi concernenti il lavoro (discriminazione, sicurezza sul lavoro, formazione, salari, benefici, salute, condizioni di lavoro etc…). Rispetto alle Linee Guida dell’OCSE, proprio in conseguenza della struttura stessa dell’Organizzazione, essa si indirizza a un pubblico più esteso composto dalle imprese multinazionali, dai governi e dalle organizzazioni di dipendenti e di datori di lavoro. La Dichiarazione si compone di un preambolo e cinque sezioni di cui una generale e quattro specifiche raggruppate per tipologia di diritto tutelato: (i) occupazione, (ii) formazione, (iii) condizioni di vita e lavoro, (iv) relazioni industriali. La Dichiarazione trova il proprio fondamento giuridico nei principi sanciti a livello internazionale dalle Convenzioni e delle raccomandazioni adottate dall’ILO a cui fa esplicito rinvio (par. 5), nonché alle Convenzioni internazionali già applicabili nei confronti degli Stati, analiticamente menzionate al par. 8 e 9. Tale rinvio, nonostante l’assenza di vincolatività delle

224 ILO, Dichiarazione Tripartita, par. 6.

raccomandazioni contenute nella Dichiarazione, fa sì che la stessa «provides material evidence that the International labour law regime has come to include human rights obligations for national and multinational enterprises»225.La Dichiarazione ILO prevede, inoltre, che le imprese multinazionali favoriscano la crescita occupazionale nello Stato-ospite mediante l’impego di lavoratori locali, ne migliorino il trattamento e contribuiscano allo sviluppo tecnologico dello stesso226.

Tra la Dichiarazione dell’ILO e le Linee Guida dell’OCSE si è sviluppata una discreta sinergia. Sebbene quest’ultima, come visto, copra uno spettro molto più ampio di attività e settori, che non si esauriscono nella tutela dei lavoratori, i due strumenti si intersecano e forniscono un quadro di tutela completo, ponendosi fra loro in un rapporto di complementarietà e collaborazione. Ciò è testimoniato dal fatto che, ad esempio, i principi espressi dalla Dichiarazione dell’ILO hanno ispirato il contenuto del par. V delle Linee guida OCSE nella versione del 2000 relativo al lavoro e alle relazioni industriali. In linea generale, secondo il CIME (Committee on International Investment and Multinational Enterprises, prima previsto dalle Linee Guida OCSE con funzione interpretativa), la Dichiarazione dovrebbe essere considerata come strumento interpretativo dei principi stabiliti dalle Linee guida in materia di tutela dei lavoratori. In particolare, tale parallelismo si esplica nell’invito alle imprese a integrarsi con la realtà territoriale dello Stato in cui operano, contribuendo al suo sviluppo e al suo miglioramento227.

4.5 Meccanismi di attuazione

La Dichiarazione Tripartita prevede anche una procedura di monitoraggio e di risoluzione delle controversie derivanti dall’applicazione della Dichiarazione228. Tale sistema si articola su tre livelli. Il primo riguarda l’attività del Sub-Committee on Multinational Enterprises il quale prepara rapporti periodici sulla base delle informazioni in merito al livello di attuazione dei principi contenuti nella Dichiarazione fornite dagli Stati membri e dalle organizzazioni di

225 A. Clapham, Human Rights obligations and Non State Actors, cit., 214.

226 Dichiarazione tripartita ILO, cit., par. 16-18-19.

227 CIME, The Oecd guidelines for multinational enterprises: review 2000 commentaries, par. 20: «The provisions of the Guidelines chapter echo relevant provisions of the 1998 Declaration, as well as the ILO’s 1977 Tripartite Declaration of Principles concerning Multinational Enterprises and Social Policy. The ILO Tripartite Declaration can therefore be of use in understanding the Guidelines to the extent that it is of a greater degree of elaboration».

228 Procedure For The Examination Of Disputes Concerning The Application Of The Tripartite Declaration Of Principles Concerning Multinational Enterprises And Social Policy By Means Of Interpretation Of Its

Provisions (adopted by the Governing Body of the International Labour Office at its 232nd Session (Geneva, March 1986)

lavoratori e datori di lavoro. Tuttavia si tratta di rapporti di limitata utilità in quanto non recano il nome delle imprese multinazionali coinvolte e finiscono per avere una portata estremamente generica229. Un secondo aspetto della procedura di follow-up prevista dalla Dichiarazione Tripartita riguarda la procedura di interpretazione dei principi contenuto nella Dichiarazione al fine di risolvere eventuali controversie. Infine, un terzo aspetto è quello che riguarda l’attività di promozione e di studio dei principi in essa contenuti. A differenza delle Linee Guida OCSE, quindi, non è previsto un organo come il PCN, deputato a risolvere in via stragiudiziale le controversie derivanti dalla mancata applicazione dei principi della Dichiarazione.

Le eventuali dispute relative all’applicazione dei principi della Dichiarazione possono essere risolte solo attraverso un’attività interpretativa, la cui procedura è stata formalizzata successivamente all’adozione della Dichiarazione230. Gli Stati possono quindi inoltrare al Labor Office una richiesta di interpretazione che verrà a sua volta trasmessa all’Ufficio per le imprese multinazionali istituito in seno alla Commissione il quale deciderà sull’ammissibilità della richiesta. Le richieste possono essere inoltrate anche dalle organizzazioni di lavoratori o di datori di lavoro, ma solo nel caso in cui sia possibile provare che il governo interessato ha rifiutato di sottoporre la richiesta (art. 6). Se la richiesta è ritenuta ammissibile, l’Ufficio prepara un progetto di risposta che verrà poi sottoposta, per l’approvazione, alla Commissione e, successivamente, al Consiglio di amministrazione. Si tratta di un meccanismo che non ha il fine di emettere un giudizio, sia pure sotto forma di raccomandazione, nei confronti delle imprese multinazionali, la risposta infatti ha carattere generico e non fa riferimento ala questione concreta specifica che l’ha generata, in quanto l’intera procedura è caratterizzata dalla riservatezza. L’utilità di questa procedura di interpretazione risiede, principalmente, nella possibilità di puntualizzare gli standards cui le imprese dovrebbero attenersi231.

La Dichiarazione Tripartita, dunque, nonostante la sua natura volontaria e non vincolante può senza dubbio essere considerata come lo standard internazionale minimo di principi a tutela del lavoro indirizzati alle imprese multinazionali in vista di un loro più incisivo coinvolgimento nella tutela dei diritti232.

229 A. Clapham, Human rights obligations cit., 216.

230Procedure for the examination of disputes concerning the application of the tripartite declaration of principles concerning multinational enterprises and social policy by means of interpretation of its provision adottata dal Governing Body dell’ILO durante la 23^ sessione, Ginevra, marzo 1986

231 Si veda anche A. di Pascale, La responsabilità sociale di impresa nel diritto dell’Unione Europea, Giuffrè, Milano,2010, 86 e ss.