Le attività di semplificazione normativa e l’applicazione degli strumenti di better regulation

In coerenza con le indicazioni contenute nelle comunicazioni della Commissione europea, dalla COM 275 (2002) “Legiferare meglio”, alla COM (2014) 192

“Programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT): situazione attuale e prospettive”, alla COM(2015)215) "Legiferare meglio per ottenere risultati migliori – Agenda dell’UE", all'Accordo interistituzionale

"Legiferare meglio" da parte di Parlamento europeo, Consiglio dell'UE e Commissione europea, firmato il 13 aprile 2016, fino alla COM 651 (2017)

“Completare il programma “Legiferare meglio” : soluzioni migliori per conseguire risultati migliori”, anche nel corso del 2019 sono proseguite le iniziative finalizzate sia alla semplificazione e razionalizzazione del patrimonio normativo regionale attraverso una significativa riduzione delle normative regionali sia all’applicazione delle metodologie di analisi e di valutazione finalizzate a rendere la normativa più chiara ed efficace.

Tali attività sono state realizzate prima tramite il Gruppo di Lavoro interdirezionale per l’attuazione della Terza Linea, istituito con determinazione n. 7970 del 4.07.2013, e poi tramite il Gruppo tecnico per l’attuazione della semplificazione normativa, costituito con determinazione n. 2908 del 28/02/2017, che in continuità con il primo ne ha proseguito l’attività. La Terza Linea di azione per la Semplificazione dedicata a

“Gli strumenti per la valutazione e il monitoraggio dell’impatto della

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regolamentazione nell’esperienza della Regione – AIR, VIR e ATN” era una delle sei Linee individuate nella Prima Sessione di semplificazione del novembre 2012 (sessione istituita con la legge regionale n. 18), con la quale la Regione Emilia-Romagna ha previsto ed in parte attuato una serie di interventi al fine di raggiungere degli effettivi livelli di semplificazione sia sul versante legislativo in termini di riduzione e miglioramento della produzione normativa sia sul versante amministrativo in termini di riduzione degli oneri amministrativi in capo ai cittadini e alle imprese. Con la creazione di tale gruppo si sono potute avviare una serie di azioni finalizzate ad ottenere un’effettiva semplificazione in termini qualitativi e qualitativi della produzione normativa regionale. Nel 2013 è stato elaborato Documento programmatico in cui sono stati illustrati il contesto europeo, statale e regionale in cui si sono sviluppati i temi e gli strumenti della qualità della regolazione e in cui sono state formulate indicazioni metodologiche e proposte operative al fine di incrementare e rendere più efficace l’utilizzo degli stessi nell’ordinamento regionale, anche in relazione al cd. “ciclo della normazione” (programmazione, realizzazione dei testi, attuazione della normativa, valutazione successiva e riprogrammazione). Tale Documento rappresenta il fondamento teorico-programmatico delle politiche di semplificazione normativa della Regione Emilia-Romagna e contiene le Linee-guida per orientare le scelte e le attività regionali nel senso di un’effettiva semplificazione in termini qualitativi e qualitativi della produzione normativa, anche attraverso l’attività coordinata di tutte le strutture regionali presenti nel gruppo.

Le azioni poste in essere hanno riguardato e riguardano sia il versante della semplificazione normativa sia quello dello sviluppo e sistematica applicazione delle metodiche per migliorare la qualità della propria regolamentazione.

La riduzione e la revisione periodica dello stock normativo rappresentano una delle modalità con cui si attua la cd semplificazione normativa che, come noto, è perseguibile tramite operazioni periodiche di manutenzione e interventi di abrogazione, di delegificazione, di riordino o di accorpamento delle disposizioni in Testi Unici.

A partire dal 2013 il gruppo si è dedicato alle attività finalizzate alla semplificazione dello stock normativo regionale attraverso una periodica ricognizione e valutazione dell’intero patrimonio normativo regionale, al fine di individuare, per ogni materia, le leggi superate o implicitamente abrogate e, tra quelle vigenti, quelle da mantenere e quelle da abrogare. La consapevolezza della necessità di uno snellimento del corpus normativo ha portato all'approvazione a partire dal 2013 di leggi annuali di semplificazione normativa, con cui vengono ogni anno abrogate decine di leggi, regolamenti e singole disposizioni normative regionali.

Le leggi di abrogazione rappresentano efficaci strumenti di riduzione quantitativa delle normative regionali ma anche la sede per operare periodiche revisioni delle stesse al fine di renderle adeguate ed efficaci. La legge regionale n. 17 del 1 agosto 2019, avente ad oggetto “Attuazione della sessione europea regionale 2019 – Abrogazioni e modifiche di leggi e singole disposizioni normative regionali” consegue alla sessione

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europea svolta dall’Assemblea legislativa per il 2019 ed ha disposto l’abrogazione di 27 leggi regionali e 5 disposizioni normative. Essa rappresenta il sesto intervento di sfoltimento normativo che prosegue la rilevante opera di “pulizia” dell’ordinamento avviata nel 2013 attuata da allora con cadenza annuale; essa, come detto, costituisce l’attuazione del principio di miglioramento della qualità della legislazione contenuto nella legge n. 18 del 2011 e del principio di revisione periodica della normativa previsto a livello europeo dal Programma REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme). La legge regionale n. 17 conclude l’esame dell’intero patrimonio normativo regionale: seguendo un preciso ordine cronologico, la legge 10/2015 aveva preso in esame le leggi approvate nel decennio che dagli anni Settanta portava agli Ottanta, il collegato alla legge comunitaria 2016 aveva preso in esame le leggi approvate tra il 1981 e il 1990, il collegato alla legge comunitaria 2017 aveva preso in esame le leggi approvate tra il 1991 e il 2000; la legge attuativa della sessione europea del 2018 aveva preso in esame le leggi approvate nel decennio compreso tra il 2000 e 2010; la legge regionale n. 17 si concentra prevalentemente sulle leggi approvate dal 2011 fino al 2019, anche se nell’elenco allegato non mancano leggi approvate nei decenni precedenti.

In coerenza con le finalità del REFIT, la legge regionale n. 17 contiene anche una serie di disposizioni di modifica di leggi regionali, collocate nei capi II e III.

Le diposizioni del Capo II rispondono a specifiche esigenze di adeguamento normativo di leggi regionali, volte prevalentemente ad introdurre precisazioni o richieste di chiarimento formulate dal governo in sede di controllo delle leggi o a correggere errori materiali o ad adeguare le previsioni normative a mutati assetti organizzativi disposti da altre normative. Esse non hanno dunque portata innovativa né implicazioni finanziarie.

Le disposizioni collocate nel Capo III apportano modifiche ad alcune previsioni normative regionali al fine di adeguarle al principio di distinzione tra funzioni di indirizzo politico e competenze dirigenziali. Come è noto, tale principio è stato introdotto nell’ordinamento italiano sin dal 1990 con la legge n. 142 e successivamente riaffermato dal d.lgs. n. 165 del 2001 che all’articolo 4 ha dettagliatamente individuato le funzioni di indirizzo politico-amministrativo spettanti agli organi politici e quelle di gestione amministrativa, tecnica e finanziaria di competenza dei dirigenti.

La circostanza che nell’ordinamento regionale sopravvivano leggi, in genere anteriori alla riforma di inizio anni ’90 con cui si è introdotto il principio di distinzione di cui si tratta, che attribuiscono ancora agli organi di governo funzioni tipicamente gestionali ha determinato nel corso degli anni un fenomeno di “sovraccarico” dei lavori degli organi politici.

L’adozione della delibera di Giunta regionale n. 468 del 10 aprile 2017, ad oggetto “Il sistema dei controlli interni nella Regione Emilia-Romagna”, a cui è seguita la delibera dell’Ufficio di presidenza n. 32 del 3 maggio 2017 “Il sistema dei controlli interni nella Direzione generale – Assemblea legislativa” ha, da un lato, fatto emergere questo fenomeno, dall’altro, ha evidenziato la necessità di intervenire con un processo di

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revisione della legislazione regionale, per allineare le competenze e attribuzioni ivi previsti ai principi del sistema amministrativo vigente. Ciò in quanto solo il pieno rispetto dei principî che sovrastano le sfere di attribuzione di competenza degli organi politici e della dirigenza consente di assicurare una adeguata classificazione tipologica dei provvedimenti, che sono l’oggetto del controllo successivo di regolarità amministrativa, come delineato dalle citate delibere.

A tal fine la “Direttiva per l’attuazione delle misure propedeutiche per la corretta applicazione dell’art. 5 “Controllo preventivo di regolarità amministrativa” e dell’art.

12 “Controllo di regolarità amministrativa in fase successiva” dell’Allegato A) della delibera di Giunta regionale n. 468 del 2017, adottata dal Capo di Gabinetto il 13.10.2017 ha individuato il “Gruppo tecnico tematico per la semplificazione normativa”, già impegnato nella periodica analisi della normativa, quale soggetto deputato ad esaminare l’intera normativa regionale, a segnalare le previsioni non coerenti con tale principio e a proporre le conseguenti modifiche di adeguamento. Le norme contenute nelle disposizioni del Capo III rappresentano dunque il risultato delle attività di analisi, valutazione e revisione condotte sull’intero patrimonio normativo.

Dal 2013 fino al 2019 la Regione Emilia – Romagna ha abrogato un totale di 302 leggi regionali, 10 regolamenti regionali, 146 disposizioni normative.

Meno utilizzato lo struemento di semplificazione rappresentato dai Testi unici: le difficoltà tecniche ed organizzative che la loro redazione comporta hanno di fatto scoraggiato l’avvio del particolare procedimento di redazione e di approvazione che lo statuto delinea, riducendo l’istituto alla definizione con tale termine di alcuni corposi testi di settore (nel corso della precedente legislatura è stato approvato il TU Legalità, LR n. 18 del 2016 con cui sono state accorpate tre leggi di settore).

L'altro importante filone di attività ha riguardato la valorizzazione della qualità degli atti normativi attraverso l’implementazione o l’incremento delle tecniche di incremento della qualità normativa

In particolare per quanto riguarda la programmazione normativa, a partire dal secondo semestre 2017 è stata avviata la programmazione normativa - prevista nella circolare n. 423190 del 7 giugno 2017 del Capo di Gabinetto Andrea Orlando e del Direttore Generale Francesco Frieri e, in attuazione della delibera di Giunta Regionale n. 468 del 2017 - finalizzata a consentire che sui singoli progetti di legge e di regolamento possano essere svolte adeguate analisi normative, tecnico-finanziarie e di legittimità ed in generale ad agevolare l’applicazione delle metodiche di analisi di impatto e di qualità della regolazione volte ad una migliore e più efficace produzione normativa. Le modalità operative prevedono che il Responsabile del Servizio Affari legislativi chieda ai Direttori generali di comunicare entro una certa data al Capo di Gabinetto – che provvederà all’iscrizione all’ordine del giorno del Comitato di Direzione –, al Servizio “Riforme Istituzionali, rapporti con la Conferenza delle Regioni e coordinamento della legislazione” e al Servizio “Affari

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legislativi e Aiuti di Stato”, i progetti di legge o di regolamento che si intendono presentare per l’approvazione della Giunta Regionale entro la fine dell’anno in corso;

per ogni proposta di legge o di regolamento, è compilata e trasmessa una scheda di presentazione. Esaurita la ricognizione il Servizio Affari legislativi redige una tabella di ricognizione di tutte le proposte suddivise per DG e Assessorato proponente, comunicata al Capo di Gabinetto e aggiornata dopo 6 e 12 mesi.

Per quanto riguarda gli strumenti di analisi ex ante si ricorda che:

- a partire dal 1 marzo 2014 è obbligatoriamente allegata ai progetti di legge e di regolamento con o senza oneri a carico della Regione una scheda tecnico-fi-nanziaria (approvata con DGR n. 199 del 2014). Tale scheda contiene l’analisi delle disposizioni finanziarie contenute nei progetti di legge e di regolamento.

- con delibera di Giunta Regionale n. 619 del 25 maggio 2015 sono stati appro-vati gli schemi di Analisi di Impatto della Regolazione (AIR) e di Analisi di impatto sulle Micro Piccole e Medio imprese (cd. Test MPMI) Il Test MPMI consente di misurare l’impatto degli interventi regolatori sulle micro, piccole e medie imprese; la sui adozione obbligatoria è prevista a livello europeo (COM (2008) 394 "Small Business Act"), nazionale (art. 6, comma 1, della legge n.

180 del 2011)., Per quanto riguarda la scheda AIR, nel corso del 2017 è stata effettuata una prima sperimentazione attraverso la predisposizione della scheda medesima a corredo del progetto di legge in materia di viabilità ciclabile - ap-provato dalla Giunta regionale il 31 gennaio 2017 e divenuto poi legge regio-nale 5 giugno 2017, n.10 (Interventi per la promozione e lo sviluppo del si-stema regionale della ciclabilità); sempre nel corso del 2017 detta metodologia di analisi era stata applicata al progetto di legge “Modifiche alla legge regionale 4 dicembre 2003, n. 24 (Disciplina della polizia amministrativa locale e promo-zione di un sistema integrato di sicurezza)”, divenuto poi legge nel corso del 2018 (l.r. n. 13 del 2018).

- il Servizio Affari Legislativi ha predisposto lo specifico strumento di analisi e di tecnica redazionale - la scheda di analisi tecnico-normativa (ATN) – per lo svolgimento dell’attività di istruttoria dei progetti di iniziativa della Giunta. Tale scheda è stata definita rielaborando il modello proposto per gli atti statali nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 settembre 2008, "Tempi e modalità di effettuazione dell'analisi tecnico-normativa". La scheda di ATN utilizzata per l’istruttoria normativa in realtà è molto più ricca di elementi ri-spetto al modello statale in quanto, oltre a contenere gli elementi minimi e tipici di un’analisi tecnico-normativa, contiene la descrizione del percorso attuativo della proposta normativa (previsione di poteri sostitutivi; incidenza sui proce-dimenti amministrativi pendenti e norme transitorie; eventuale previsione di atti successivi con valutazione della congruità del termine per la loro adozione;

effetti abrogativi espliciti ed impliciti; eventuali effetti retroattivi), nonché la valutazione preventiva dell’impatto del progetto di legge sotto i profili istitu-zionale amministrativo; organizzativo; procedimentale; degli oneri informativi

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ed amministrativi, introdotti od eliminati, a carico di cittadini ed imprese; fi-nanziario.

Per quanto riguarda la valutazione dell’impatto della regolamentazione, essa si realizza prevalentemente attraverso la predisposizione di relazioni valutative che le strutture della Giunta redigono e trasmettono all’Assemblea Legislativa in risposta alle clausole valutative contenute nelle leggi. Le clausole valutative rappresentano il principale strumento utilizzato allo stato attuale dalla Regione Emilia-Romagna per svolgere un’attività di monitoraggio dell’attuazione delle proprie leggi nonché di valutazione di impatto della regolamentazione (VIR) e di valutazione ex post gli effetti della normativa regionale. Si tratta di un’attività da tempo esercitata dalla Regione Emilia-Romagna, che, a partire dal 2001 ha previsto in numerose leggi regionali un articolo recante la clausola valutativa. In relazione all’attività valutativa ex post, ai sensi dell’art.

103, comma 3, del Regolamento interno, il Presidente dell’Assemblea legislativa segnala ogni sei mesi (a gennaio e a luglio di ogni anno) alla Presidenza della Giunta le leggi contenenti clausole valutative; a seguito di tale segnalazione vengono contattati i referenti dei settori preposti all’attuazione delle leggi contenenti le clausole valutative segnalate. Per ottimizzare la necessaria collaborazione tra le strutture della Giunta e dell'Assemblea nel 2011 è stato costituito il Gruppo di Lavoro misto Giunta - Assemblea sullo studio e l’applicazione delle clausole valutative. Anche nel corso del 2019 il Servizio Affari Legislativi e Aiuti di Stato ha svolto il raccordo tra le strutture della Giunta e dell’Assemblea predisponendo in particolare le due note a cadenza semestrale di comunicazione all’AL della tempistica di trasmissione delle relazioni valutative e monitorando il rispetto della stessa. L'attività di monitoraggio delle scadenze dei termini previsti nelle clausole valutative e di supporto ai settori nell’elaborazione delle relazioni di ritorno ha consentito, nel corso della X legislatura, la trasmissione all’Assemblea Legislativa di 51 relazioni di ritorno e l’introduzione di 34 nuove clausole valutative in altrettante leggi regionali.

Sulle attività in merito alle esperienze di AIR, ATN, e VIR svolte dalla Regione Emilia-Romagna viene trasmessa annualmente una Relazione in risposta alle richieste della Presidenza del Consiglio dei Ministri ai fini della predisposizione della relazione an-nuale al Parlamento ai sensi dell’art. 11 del D.P.R. n. 170 del 2008.

Tra la fine del 2018 e l’inizio del 2019 la Commissione europea ha fatto il punto sull’at-tuazione dell’iniziativa "Legiferare meglio" a partire dal 2015. Il 15 aprile 2019 ha adot-tato una comunicazione intitolata "Legiferare meglio: bilancio e perseveranza dell’im-pegno" (COM(2019)178) che descrive il programma, ne discute i punti di forza e le carenze e identifica possibili percorsi per il futuro. L'elenco completo delle proposte per la semplificazione normativa (iniziative REFIT) figura nell'allegato II del pro-gramma di lavoro. L'allegato illustra le valutazioni e i controlli dell'adeguatezza princi-pali che verranno effettuati, comprese le attività di valutazione, per dar seguito ai pareri della piattaforma REFIT. La Commissione, come già detto in questo rapporto cono-scitivo, continuerà a monitorare attentamente il recepimento e l'attuazione della

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legislazione vigente negli Stati membri anche adottando, se necessario, misure rigorose ed efficaci.

A livello regionale alla fine della precedente legislatura è stato fatto un bilancio di ciò che è stato fatto e una valutazione di quali potrebbero essere le azioni future.

Risulta evidente che il raggiungimento di ulteriori risultati di qualità normativa appare la naturale prosecuzione delle attività già avviate, a condizione di implementare ulteriormente il lavoro intrapreso nei prossimi anni. Va del resto ribadito come la qualità della legislazione e, in generale della normazione – che sempre più deve essere legata all’attuazione amministrativa (corredata dei necessari investimenti organizzativi) – rappresenta l’attuazione di principi costituzionali (trasparenza, chiarezza, certezza normativa, precisione e coerenza dei testi eccetera) sempre più evidenziati dalla giurisprudenza, che attengono – in sostanza – alla qualità della democrazia.

Il Gruppo tecnico interdirezionale per l’attuazione della semplificazione normativa ha finora rappresentato un proficuo modello di collaborazione tra tutte le strutture della Giunta e tra queste e quelle dell’Assemblea legislativa. Esso coinvolge tutti referenti giuridici delle strutture regionali (DG ed Agenzie) e rappresenta ormai anche un patrimonio di relazioni consolidato tra colleghi dotati di notevole competenza e disponibilità. Il Gdl , proprio per la trasversalità e la specifica professionalità giuridica dei suoi componenti, si è rivelato un ottimo strumento di progettazione di normative caratterizzate da alta trasversalità (quale è, ad esempio, la legge Refit).

Per la composizione e le competenze che esprime il Gruppo per la semplificazione normativa rappresenta la sede ideale di attività di consulenza ed istruttoria per tutti progetti di legge o di regolamento ad impatto trasversale, nonché gruppo a supporto di altri gruppi di lavoro/cabine di regia/tavoli tecnici dedicati ai temi della semplificazione amministrativa. Esso potrebbe essere configurato come gruppo di coordinamento per tutte le riforme/revisioni caratterizzate da alta trasversalità e/o da forte impatto organizzativo, tali da richiedere il coinvolgimento di tutte le strutture regionali.

È dunque necessario proceder alla sua immediata ricostituzione ridefinendone i compiti in relazione agli obiettivi di semplificazione e di miglioramento della qualità e dell’efficacia normativa.

Le azioni di intervento possono riguardano specificamente:

- Valorizzazione della fase delle consultazioni.

La consultazione è lo strumento che consente a tutti i soggetti interessati di esprimere opinioni e pareri e di fornire dati e informazioni in relazione all’intervento normativo in tutte le fasi del suo processo formativo: dalla scelta delle opzioni regolative alla sua elaborazione fino alla valutazione successiva alla sua adozione

Nella COM(2019) 178 del 15.4.2019 “Legiferare meglio: bilancio e perseveranza nell'impegno” la Commissione europea considera la consultazione dei portatori di interessi, insieme alla valutazione d’impatto e alle altre valutazioni, i tre pilastri

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fondamentali su cui si fonda il principio “legiferare meglio”.

Vi è la necessità, da un lato, di razionalizzare le modalità di consultazione dei diversi attori economici e sociali coinvolti dalle iniziative legislative (ad esempio le procedure in essere presso le diverse strutture della Giunta regionale sono poco regolamentate e lasciano ampio spazio a soluzioni variamente differenziate che passano ad esempio attraverso una notevole varietà di tavoli ed organismi collegiali e di consultazione settoriali), dall’altro di garantire la ricomposizione generale del dialogo con le varie realtà rappresentative del territorio (enti locali ed associazioni che esprimono le forze economiche e sociali). ed estendere il momento della consultazione nelle fasi della progettazione degli atti normativi e amministrativi generali.

- Progressiva applicazione di una scheda AIR semplificata e standardizzata.

L'analisi di impatto della regolazione si colloca, nell'ambito del ciclo della regolazione, nella fase della programmazione, cioè nella fase in cui si individuano gli interventi normativi da elaborare e sottoporre all’approvazione dell’organo elettivo. Il recente avvio della programmazione dell’attività normativa potrebbe in questo senso stimolare la ripresa dell’applicazione di questa importante metodologia di analisi. Va infatti ricordato che su ogni intervento normativa viene svolta un'analisi di fattibilità, cioè della sostenibilità organizzativa interna, che oltre ad essere una delle voci dell'analisi di impatto della regolazione, rappresenta anche una condizione dell'effettiva applicabilità della normativa.

La proposta è quella di un superamento della fase sperimentale con progressiva applicazione della scheda AIR limitatamente ai provvedimenti più significativi e ai casi nei quali se ne ricavi una reale utilità. Al contempo la scheda AIR potrebbe essere ulteriormente semplificata e standardizzata; il punto di partenza per la realizzazione della nuova scheda potrebbe essere quanto previsto dall’articolo 49 del Regolamento

La proposta è quella di un superamento della fase sperimentale con progressiva applicazione della scheda AIR limitatamente ai provvedimenti più significativi e ai casi nei quali se ne ricavi una reale utilità. Al contempo la scheda AIR potrebbe essere ulteriormente semplificata e standardizzata; il punto di partenza per la realizzazione della nuova scheda potrebbe essere quanto previsto dall’articolo 49 del Regolamento