Con l’insediamento del nuovo Governo nazionale a seguito delle elezioni politiche del 4 marzo 2018 - il cui Programma di mandato individua, nell’ambito delle “Riforme istituzionali, autonomia e democrazia diretta”, tra le priorità politiche l’attribuzione a tutte le Regioni che motivatamente lo richiedano di maggiore autonomia in attuazione dell’articolo 116, comma terzo, della Costituzione, “portando anche a rapida conclusione le trattative tra Governo e Regioni già aperte […] - la Giunta della Regione Emilia-Romagna, subito dopo la formazione e l’insediamento del nuovo Esecutivo, il 23 luglio 2018, ha approvato un ulteriore documento recante “Sintesi delle richieste per il riconoscimento di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia per la riapertura del negoziato con il Governo”, di aggiornamento dei propri indirizzi, e ha contestualmente avviato sul medesimo il confronto con le rappresentanze degli enti territoriali, delle associazioni di categoria, sindacali e del mondo accademico, nonché con le forze politiche in seno all’Assemblea legislativa. Con quest’ultimo Documento di indirizzi, la Giunta ha, in particolare, ampliato la formulazione relativa ad alcune richieste, pur confermando l’impianto complessivo della proposta iniziale, come cristallizzata nei precedenti documenti di indirizzo approvati nel corso del 2017, nelle Risoluzioni assembleari sopra richiamate, nonché, per quanto riguarda gli ambiti materiali già oggetto dell’Accordo preliminare sottoscritto il 28 febbraio 2018, negli allegati ivi contenuti.
Gli indirizzi in esame, trasmessi all’Assemblea legislativa il 25 luglio 2018 e oggetto di una comunicazione in Aula già il giorno successivo, sono stati esaminati e condivisi nelle Commissioni assembleari nella prima metà di settembre 2018 e sono confluiti, con alcune modifiche, nella Risoluzione n. 7158 approvata dall’Assemblea il 18 settembre, che ha conferito mandato al Presidente della Giunta di proseguire il negoziato con il nuovo Esecutivo nazionale.
Alla luce del mandato così ricevuto, con successivo decreto del Presidente dalla Giunta n. 123 del 1° agosto 2018 è stata istituita la delegazione trattante della Regione Emilia-Romagna, con il compito di rappresentare la Regione nel percorso di confronto con lo Stato per la conclusione dell’intesa.
In data 26 luglio e in data 12 settembre si tenevano primi incontri presso il Dipartimento per gli Affari regionali e le autonomie, al fine di delineare un percorso condiviso per la prosecuzione del negoziato in relazione alle singole materie oggetto dell’iniziativa di differenziazione della Regione Emilia-Romagna. In tali sedi si condivideva, in particolare, di avviare i tavoli di confronto settoriali, per ciascuna delle materie oggetto dell’iniziativa di differenziazione, non appena l’organo legislativo
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regionale avesse adottato il proprio atto di indirizzo.
Successivamente all’approvazione della Risoluzione n. 7158 da parte dell’Assemblea il 18 settembre 2018 si è dunque avviato, a decorrere dal mese di ottobre, il confronto tecnico e politico con le strutture dei Ministeri interessati. A tal fine le strutture tecniche della Giunta hanno elaborato specifiche schede di analisi per ciascuna delle richieste di autonomia differenziata nelle diverse materie, recanti una declinazione più analitica sia degli indirizzi politici, sia dei più puntuali obiettivi attesi, anche attraverso il riferimento alle principali fonti normative (costituzionali o di legislazione ordinaria) di volta in volta rilevanti, quale strumento utile ad agevolare l’avvio del confronto. Le medesime schede, unitamente a tutti gli atti ufficiali adottati fino a quel momento dalla Regione Emilia-Romagna in merito al percorso di differenziazione, sono poi confluite in una pubblicazione, articolata in due volumi, trasmessa in data 19/10/2018 al Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, nonché alla Presidente dell’Assemblea legislativa regionale e consegnata, per tramite di quest’ultima, a tutti i consiglieri, in ottemperanza all’impegno assunto dal Presidente della Giunta con la Risoluzione in oggetto di tenere l’Assemblea costantemente informata sullo sviluppo del negoziato con il Governo.
Alla luce del progressivo sviluppo dell’istruttoria svolta in seno ai suddetti tavoli settoriali del negoziato tenutisi negli ultimi mesi dell’anno, in data 21/12/2018 il Ministro per gli Affari regionali e le autonomie svolgeva un’informativa in Consiglio dei ministri sul percorso di attuazione dell’autonomia differenziata ai sensi dell’art.
116, comma terzo, Cost. richiesta dalle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna. Informativa, questa, cui faceva seguito un comunicato stampa dello stesso Consiglio dei ministri che indicava nel 15 gennaio 2019 il termine di conclusione della fase istruttoria e nel 15 febbraio il termine per la definizione della proposta da sottoporre ai Presidenti delle Regioni interessate.
L’informativa svolta nella riunione del Consiglio dei ministri sopracitata imprimeva, come prevedibile, una forte accelerazione al percorso e a decorrere dal 9 gennaio venivano convocati ulteriori tavoli di confronto, anche a livello politico, in forma congiunta per le tre Regioni interessate.
Il negoziato è proseguito secondo un calendario di incontri, ora di carattere tecnico, ora politico, ora congiunto tecnico-politico, aggiornato settimanalmente, sulla base dell’esito degli incontri stessi e delle esigenze di ulteriore istruttoria che emergono di volta in volta in relazione ai diversi settori.
Con specifico riguardo ai temi europei, fermo quanto già rilevato sul possibile impatto del riconoscimento di nuovi spazi di competenza nelle diverse materie sul potenziamento della partecipazione della Regione alla formazione degli atti normativi europei, va ricordato che l’Emilia-Romagna ha confermato integralmente l’impianto le richieste confluite nell’Addendum allegato all’Accordo preliminare sottoscritto il 28 febbraio 2018.
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Successivamente la trattativa ha subito una battuta di arresto, dovuta a contrasti all’interno della maggioranza di governo relativi anche ai limiti e al contenuto del progetto di attuazione dell’art. 116 Cost. A seguito della crisi di governo dell’estate 2019 si è insediato un nuovo Esecutivo in data 5 settembre 2019 con la formazione di una nuova maggioranza.
Nel giro di un mese il nuovo Governo e le tre Regioni (Lombardia, Veneto e Emilia-Romagna) coinvolte dal precedente Esecutivo hanno ripreso il lavoro volto all’attuazione dell’art. 116 Cost., procedendo su binari paralleli, cioè collaborando da un lato alla revisione delle tre bozze d’intesa frutto del confronto con il precedente Governo, e dall’altro dedicandosi alla stesura di una proposta di articolato che avrebbe dovuto essere approvato con la legge di bilancio statale o con un provvedimento immediatamente successivo e avrebbe dovuto contenere alcune norme per inquadrare a livello nazionale l’iniziativa del regionalismo differenziato (anche in previsione di future richieste di differenziazione presentate dalle altre regioni).
Quanto al lavoro sulle singole intese, il 9 ottobre il Ministro per gli Affari regionali ha trasmesso alla Regione Emilia-Romagna il testo (datato 7 ottobre 2019) di una bozza d’intesa tra Regione e Governo per dare applicazione all’art. 116 Cost., dal contenuto molto simile a quello già condiviso con il precedente Esecutivo.
A questa nota il Presidente Bonaccini ha risposto in data 14 ottobre, ringraziando il Ministro per la rapidità con cui aveva ripreso il lavoro interrotto e formulando, anche tramite successive osservazioni degli uffici tecnici regionali, ulteriori osservazioni e proposte. In seguito – grazie al coordinamento del Dipartimento Affari regionali della Presidenza del Consiglio dei ministri – è ripreso il confronto finalizzato alla stipula dell’intesa volta a garantire all’Emilia-Romagna forme e condizioni di autonomia differenziata.
La prima riunione della nuova fase istruttoria si è tenuta il 23 ottobre, durante la quale la Regione ha ribadito che – allo stato in cui era stata elaborata – la bozza d’intesa, nonostante gli sforzi fatti, ancora non accoglieva buona parte delle sue richieste e pertanto andava emendata sia nella parte generale sia in quelle relative alle singole materie e funzioni oggetto di differenziazione.
Anche nel confronto volto a produrre un d.d.l. statale per inquadrare a livello nazionale i singoli progetti di autonomia differenziata la Regione Emilia-Romagna ha dimostrato una collaborazione fattiva con il Dipartimento per gli Affari regionali, sul piano sia tecnico sia politico, partecipando a diversi incontri volti a definire i punti politici del confronto con lo Stato e a redigere una bozza di testo che potesse poi essere sottoposta all’esame del Parlamento e della Conferenza delle regioni e delle province autonome.
Nel corso dell’istruttoria la Regione ha inoltre inviato varie note di commento e proposte di drafting legislativo delle proposte formulate dal Governo, apprezzando complessivamente il nuovo approccio dell’Esecutivo e del Ministro per gli Affari
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regionali, diretto ad orientare il processo di stipula delle singole intese di riconoscimento della differenziazione verso una cornice comune a tutte le regioni, tracciando anche le linee di un percorso condiviso tra Stato e regioni per la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili da garantire uniformemente sull’intero territorio nazionale, come previsto dall’art. 117, comma secondo, lettera m), e dall’art. 119 Cost., e dei relativi fabbisogni da garantire sull’intero territorio nazionale, così da fugare eventuali sospetti che l’attuazione dell’art. 116 potesse comportare la violazione del principio di uguaglianza. Obiettivo della futura legge statale era infatti di delineare il sistema di finanziamento delle future competenze differenziate e al contempo i meccanismi di garanzia per le altre regioni. Va sottolineato che il metodo di lavoro del nuovo Esecutivo è risultato diverso da quello del precedente anche sotto l’aspetto operativo, in quanto le riunioni tecniche si sono svolte esclusivamente negli uffici degli Affari regionali, dove i rappresentanti del Governo dedicavano a quelli di ognuna delle tre regioni incontri separati.
In data 8 novembre 2019 il Ministero per gli Affari regionali ha trasmesso alla Conferenza delle regioni e province autonome la bozza di legge-quadro “Principi per l’attribuzione alle regioni di forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma terzo, della Costituzione”.
Il 20 novembre il coordinamento tecnico della Commissione Affari istituzionali e generali della Conferenza ha approvato un documento nel quale esprimeva apprezzamento per l’iniziativa del Ministero degli Affari regionali volta a coinvolgere la Conferenza in fase preventiva sulla bozza di articolato attuativo dell’art. 116 e ha inoltre fornito la propria lettura in merito alla portata dell’intesa da stipulare e alla sua eventuale emendabilità in sede parlamentare, suggerendo – per rendere più certo l’iter del procedimento – di siglare un accordo preliminare.
Nel mese di dicembre, all’interno della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, la Commissione Affari istituzionali si è raccordata con la Commissione Affari finanziari per definire alcune modifiche allo schema di disegno di legge, che nel frattempo (3 dicembre) è stato sottoposto preliminarmente dal Dipartimento Affari regionali al Governo. Il testo così proposto però necessita di ulteriori modifiche che saranno oggetto di ulteriori fasi di confronto. Su questo punto il Ministro Francesco Boccia, nell’audizione svolta il 14 aprile 2020 presso la Commissione Affari Costituzionali alla Camera, ha precisato di aver trasmesso ai Gruppi parlamentari il complesso dossier aggiornato contenente anche la bozza di legge-quadro “Principi per l’attribuzione alle regioni di forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma terzo, della Costituzione”. L’attività delle Camere, a causa della necessità di gestire l’emergenza sanitaria dovuta al diffondersi, in Italia e nel mondo, della pandemia da Covid-19, ha subito una profonda modifica e riprenderà il normale corso, anche sul tema del regionalismo differenziato, appena sarà superata la crisi in atto.
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