Le disposizioni della Legge n. 42/2009 che investono il tema centrale del federalismo fiscale sono quelle che prendono in considerazione l‘autonomia finanziaria degli enti indicati nell‘articolo 114, comma 1, della Costituzione e sono contenute, rispettivamente, nell‘articolo 7 recante «Principi e criteri direttivi relativi ai tributi delle regioni e alle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali», e nell‘articolo 9 recante «Principi e criteri direttivi in ordine alla determinazione dell‘entità e del riparto del fondo perequativo a favore delle regioni».
Vanno, inoltre, menzionati gli articoli 8 e da 10 a 14, nei quali sono indicati i diversi principi e criteri direttivi, in particolari quelli volti al finanziamento delle funzioni delle Regioni e degli altri Enti locali.
Delle disposizioni appena segnalate, certamente l‘articolo 7, dedicato esclusivamente alla finanza delle Regioni a statuto ordinario, è tra i più significativi dell‘intera legge.
Con tale articolo, infatti, viene stabilito che le Regioni «dispongono di tributi propri e di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali», in grado di finanziare le spese derivanti dall‘esercizio delle funzioni affidate alla loro competenza esclusiva e concorrente, nonché le spese relative a materie di competenza esclusiva statale, in relazione alle quali le Regioni esercitano competenze amministrative.
Sulle compartecipazioni si è già avuto preliminarmente modo di parlare, allorchè si è analizzato, da un punto di vista strutturale, il disposto del novellato articolo 119 della Costituzione125; e, tuttavia, l‘articolo in commento rende necessario un ulteriore approfondimento del tema.
Le compartecipazioni (essenzialmente sull‘Iva, che produce un gettito costante e molto elevato), sono quote di imposte, decise con legge dello Stato, anche se possono fare riferimento ad un accordo assunto nella Conferenza Stato/Regioni. In particolare, lo Stato individua il cespite e l‘entità della compartecipazione della Regione cui il relativo gettito sarà trasferito.
Il trasferimento dei fondi avviene in base a indicatori, che possono riguardare la capacità fiscale, il fabbisogno, ecc., resi espliciti dalla legge126.
Non è, invero, mancato qualche rilievo critico, evidenziandosi in particolare come127 le compartecipazioni non sarebbero molto diverse dai vecchi trasferimenti (espressamente soppressi dal successivo articolo 8, comma 1, lett. f), della legge), se non per il fatto che, al contrario di questi ultimi, le risorse percepite con le compartecipazioni sono ―senza vincolo di destinazione‖128.
Accanto alle compartecipazioni, il legislatore disciplina tributi denominati «tributi delle Regioni» (articolo 7, comma 1, lett. b), dovendosi intendere con tale locuzione:
1) i tributi propri derivati, istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito è attribuito alle regioni;
2) le addizionali sulle basi imponibili dei tributi erariali; 3) i tributi propri istituiti dalle regioni con proprie leggi.
In relazione ai tributi propri derivati, le Regioni hanno il potere di declinarli quantitativamente, ovverosia di modificare il peso percentuale dell‘aliquota applicabile all‘evento produttivo ovvero di consumo da sottoporre a prelievo fiscale,
125 Cfr., pp. 47, ss.
126 Cfr., al riguardo, l‘articolo 7, comma 1, lett. d), che testualmente prevede che ―le modalità di
attribuzione alle regioni del gettito dei tributi regionali istituiti con legge dello Stato e delle compartecipazioni ai tributi erariali sono definite in conformità al principio di territorialità di cui all'articolo 119 della Costituzione. A tal fine, le suddette modalità devono tenere conto:
1) del luogo di consumo, per i tributi aventi quale presupposto i consumi; per i servizi, il luogo di consumo può essere identificato nel domicilio del soggetto fruitore finale;
2) della localizzazione dei cespiti, per i tributi basati sul patrimonio; 3) del luogo di prestazione del lavoro, per i tributi basati sulla produzione;
4) della residenza del percettore, per i tributi riferiti ai redditi delle persone fisiche; … ―.
127 Cfr., R. PEREZ, I tributi delle Regioni, in La legge delega sul federalismo fiscale, Il Giornale di diritto
Amministrativo, n. 8/2009, p. 811. Come evidenziato da P. BOSI e M.C. GUERRA, I tributi
nell‘economia italiana, Bologna, 2009, le compartecipazioni sono quote di un‘imposta di un livello di
governo attribuite ad altro livello di governo. Lo stesso significato è attribuito anche ai tributi propri derivati.
128 Sennonchè, pur valutando questa libertà di spesa, la dottrina ha tuttavia evidenziato la difficoltà di
ricondurre tali imposte a espressione di un‘autonomia finanziaria del percipiente dal momento che, con le compartecipazioni, le somme incassabili a livello regionale dipendono esclusivamente dalle scelte del governo centrale (su aliquote e base imponibile). D‘altronde la stessa Corte Costituzionale ha affermato (nella sentenza n. 296/03) che quando un tributo è istituito con legge statale non può che appartenere allo Stato. Cfr., al riguardo, R. PEREZ, I tributi delle Regioni, op. cit.
nonché di prevedere sanzioni, detrazioni e deduzioni, nei limiti ed in base ai criteri stabiliti dalla legislazione statale e nel rispetto della normativa comunitaria129.
Relativamente alle addizionali, di regola previste sull‘Irpef e sull‘Irap, sono istituite anch‘esse con leggi statali che stabiliscono un‘aliquota; le Regioni possono legiferare la variazione delle aliquote stesse, in termini percentuali (nell‘ambito, cioè, di un tetto minimo e un tetto massimo indicati a livello statale), ovvero disporre detrazioni, esenzioni, deduzioni, o riduzioni per alcune categorie di amministrati nell‘ambito dei limiti concessi dal legislatore nazionale.
A differenza delle compartecipazioni, dunque, nel caso delle addizionali un certo margine di discrezionalità regionale, sia pure limitato, sembra comunque sussistere. Nel terzo gruppo di imposte delle Regioni sono disciplinati, infine, tributi che senza alcun dubbio possono essere definiti come propri dell‘ente: si tratta di tributi istituiti dalle Regioni, con propria legge, su materie non coperte da tributi statali. Rientrano tra questi i «tributi di scopo», introdotti con la legge Finanziaria per il 2007, sui quali ci si soffermerà meglio poco più avanti, nel paragrafo dedicato al sistema di finanziamento degli Enti locali, come disciplinato, rispettivamente, dagli articoli 12 e 13 della legge n. 42/2009130.
129 Sui tributi propri, si è, invero, osservato (cfr., R. PEREZ, I tributi delle Regioni, op. cit.), da un punto
di vista strettamente lessicale, che se sono propri delle Regioni non sono derivati e, se sono derivati, non sono propri. Proprio le caratteristiche possedute dai tributi propri disciplinati con il comma 1, lett. b) dell‘art. 7, confermerebbero, secondo l‘opinione in commento, tale ultima osservazione. Infatti, nella fattispecie, il tributo proprio derivato non è imposto con legge regionale ma è istituito con legge statale e il gettito è destinato alle regioni che possono modificare alcuni aspetti dell‘aliquota, nei limiti indicati dalla legge statale. Si tratterebbe, pertanto, di un tributo non molto diverso dalla compartecipazione. Ma se i tributi propri derivati sono simili alle compartecipazioni e queste ai trasferimenti, da ciò dovrebbe dedursi che, al di là del cambiamento di nome, la maggior parte dei finanziamenti è, ancora oggi, fondata su imposte non molto dissimili dai (vecchi) trasferimenti costituenti la finanza derivata.