Un‘altra risorsa finanziaria delle Regioni è quella prevista dall‘articolo 9, che disciplina le entrate derivate dal fondo perequativo.
L‘articolo 9, unitamente a quello precedentemente analizzato, costituisce l‘architrave normativa del sistema di finanza pubblica volto a garantire il funzionamento delle Regioni, assicurando in tal modo, ai cittadini, le prestazioni e i servizi che a tale filiera istituzionale compete erogare134.
Funzione del fondo è la riduzione, non l‘eliminazione, delle differenti capacità fiscali per abitante tra i territori135, laddove la ridotta capacità fiscale si commisura sulle Regioni nelle quali il gettito tributario per abitante è superiore alla media nazionale e che, proprio a causa di tale maggiore capacità fiscale, non riceveranno risorse dal fondo.
Il sistema di finanziamento ordinario risulta in tal modo imperniato su entrate derivanti (come si è avuto modo di vedere) da tributi propri e da compartecipazioni al gettito erariale, ―collaborati‖ da quote della perequazione, nel senso che la correzione perequativa interviene, secondo il criterio non territoriale ma del fabbisogno, allorquando le risorse regionali (tributi propri e compartecipazioni) non consentano la copertura dei fabbisogni standard (primi fra tutti: la sanità, l‘assistenza sociale, l‘istruzione ed il trasporto pubblico locale) in ragione delle ridotte capacità fiscali pro-capite.
Più nel dettaglio, nell‘articolo in commento vengono cristallizati i principi e i criteri utili a determinare l‘entità e le modalità di riparto del fondo perequativo
134 Secondo un orientamento critico, il fondo, anche in tal caso, non si ascriverebbe all‘autonomia
finanziaria delle Regioni, potendosi evincere dagli atti preparatori della legge la volontà del legislatore di ribadire il ruolo centrale dello Stato anche nell‘attività perequativa. Cfr., al riguardo, R. PEREZ, I
tributi delle Regioni, op. cit., p. 813.
135 Al riguardo, è stato evidenziato che la legge (art. 9, lett. b), in armonia con il disposto dell‘art. 119,
comma 4, della Costituzione, correttamente prevede che le entrate provenienti dal fondo perequativo debbano servire a ridurre le differenze tra Regioni ricche e regioni povere, non ad eliminarle. Se si dovesse agire in questa seconda direzione, le Regioni con minore capacità fiscale per abitante probabilmente non avrebbero alcun interesse a combattere evasione ed inefficienza. Cfr., al riguardo, R. PEREZ, I tributi delle Regioni, op. cit..
destinato a favore delle Regioni. I decreti legislativi, da adottarsi a tale fine, dovranno prevedere:
- l‘istituzione dell‘individuato fondo perequativo a favore delle Regioni che abbiano una minore capacità fiscale per abitante, alimentato dalla fiscalità prodotta da: a) una compartecipazione al gettito dell‘Iva interamente destinata alla copertura delle spese riconducibili al vincolo dell‘articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e, quindi, ai livelli essenziali delle prestazioni afferenti, come detto, la salute, l‘assistenza sociale e l‘istruzione; b) una quota del gettito derivante dall‘aliquota media di equilibrio dell‘addizionale regionale dell‘Irpef, individuata nel precedente articolo 8 (comma primo, lettera h), per le spese non comprese nella precedente previsione categoriale, ovverosia per quelle da considerarsi residuali rispetto a quelle riconducibili all‘ dell‘articolo 117, comma secondo, lettera m), della Costituzione (lettera a);
- l‘assegnazione delle quote del fondo perequativo alle Regioni da effettuarsi senza alcun vincolo di destinazione, in armonia con quanto sancito dal terzo comma dell‘articolo 119 della Costituzione (lettera a);
- l‘applicazione del principio di perequazione delle differenze delle capacità fiscali, sì da renderlo funzionale alla concreta riduzione delle differenze sostanziali tra i diversi territori, regionalmente intesi e individuati sulla base delle diverse capacità fiscali per abitante, senza con questo alterarne l‘ordine ovvero ostacolarne ogni modifica conseguente alla naturale evoluzione del quadro economico-territoriale (lettera b);
- la definizione della finalizzazione delle risorse, intesa nel senso che esse devono coprire: a) la differenza tra il fabbisogno finanziario indispensabile alla integrale copertura delle spese, stimate nel rispetto dei costi standard (afferenti la sanità, il sociale, l‘istruzione e il trasporto locale – e il gettito regionale dei tributi dedicati a tali spese, determinato ―con l‘esclusione delle variazioni di gettito prodotte dall‘esercizio dell‘autonomia tributaria nonché dall‘emersione della base imponibile riferibile al concorso regionale nell‘attività di recupero
fiscale‖; b) le esigenze finanziarie necessarie ad assicurare la perequazione per le spese relative alle funzioni non riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni, in base ai criteri prescritti alla lettera g) del primo comma dell‘articolo esaminato (lettera c);
- la determinazione delle modalità utili: 1) a calcolare le spettanze perequative dovute a ciascuna Regione per assicurare l‘integrale copertura delle spese relazionate al rispettivo fabbisogno standard, tenendo conto delle capacità fiscali da conguagliare e dei vincoli normativi attuativi dell‘articolo 117, comma secondo, lettera m) (lettera d); 2) a colmare il differenziale finanziario positivo evidenziatosi e certificato tra i dati previsionali e l‘effettivo gettito dei tributi – escluso quello derivante dalla lotta all‘evasione e all‘elusione fiscale – in favore della Regione con riferimento alla quale è stato determinato il livello minimo sufficiente delle aliquote dei tributi, ai sensi dell‘articolo 8, comma primo, lettere d) e g), sì da garantirla totalità delle risorse necessarie per il soddisfacimento dei livelli essenziali delle prestazioni. Qualora, invece, l‘effettivo gettito dei tributi si attesti ad un livello superiore rispetto alle previsioni, viene sancita l‘acquisizione del differenziale economico certificato al bilancio statale (lettera e);
- la definizione delle modalità attraverso le quali assegnare le quote perequative finalizzate a coprire le spese: per le spese di parte corrente riferite al trasporto pubblico locale, allo scopo di ridurre adeguatamente le differenze esistenti tra territori diversi (cioè, con diverse capacità fiscali per abitante); per le spese in conto capitale, tenendo conto del fabbisogno standard del quale garantire integralmente la copertura (lettera f);
- la determinazione delle modalità di assegnazione del fondo perequativo a copertura delle spese riconducibili a tipologie diverse da quelle previste dall‘articolo 117, comma secondo, lettera m) (e riguardanti i livelli essenziali delle prestazioni). Una distribuzione solidale che dovrà rispettare i seguenti criteri: 1) le Regioni con maggiore capacità fiscale, ossia quelle nelle quali il gettito convenzionale ―rettificato‖ per abitante supera il gettito medio
nazionale, non ricevono alcuna quota dal fondo; 2) le Regioni con minore capacità fiscale, ossia con un gettito pro capite inferiore rispetto all‘omologo gettito medio nazionale, partecipano alla ripartizione del fondo perequativo, nella prospettiva di ridurre (e, quindi, di eliminare nel tempo) le differenze interregionali di gettito per abitante per lo stesso tributo rispetto al gettito medio nazionale per abitante; 3) la ripartizione quantitativa del fondo perequativo dovrà tenere conto, per quelle Regioni al di sotto di una soglia da individuare con i decreti delegati, della loro dimensione demografica in rapporto inversamente proporzionale alla dimensione demografica stessa; - la definizione delle modalità per cui le quote del fondo perequativo di
spettanza di ciascuna Regione, determinate in base al meccanismo previsto nella lettera d), dovranno essere quantificate e distintamente individuate nelle relative assegnazioni annuali, senza che questo comporti alcun vincolo di destinazione.
L‘introduzione dello strumento perequativo da parte della legge delega ed il suo funzionamento a regime assume una grande importanza, essendo finalizzato alla crescita economica delle Regioni, che ne beneficeranno per valori differenziati, da calcolarsi sulla base delle loro primarie necessità economico-finanziarie e non già come veicolo estemporaneo, tipico della più tradizionale cultura assistenzialistica136. Più precisamente, le risorse perequative a favore delle Regioni dovranno presiedere ad una funzione ben precisa, tanto da rappresentare la maggiore garanzia costituzionale, soprattutto rispetto a quanto sancito dall‘articolo 117, comma secondo, lettera m) e dall‘articolo 119, commi terzo e quarto, della Costituzione. Il principio di perequazione delle differenze capacità fiscali, invero, ai sensi del comma primo, lett. b), è direttamente funzionale alla riduzione delle differenze tra i territori meno produttivi e, in quanto tali, a minore capacità fiscale per abitante, senza turbarne gli elementi costitutivi che li contraddistinguono.
136 Cfr., al riguardo, E. JORIO, S. GAMBINO, G. D‘IGNAZIO, Il federalismo fiscale, op. cit., p. 193;
BRANCASI A., Uguaglianze e diseguaglianza nell‘assetto finanziario di una Repubblica federale, in Diritto Pubblico, Bologna, n. 3, 2002.