Dalla operata revisione costituzionale del 2001 sono emersi alcuni tratti di vero e proprio federalismo, soprattutto con riguardo al notevole accrescimento della potestà legislativa e all‘ampia autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni e agli Enti locali.
Infatti il nuovo Titolo V della Costituzione ridisegna sotto il profilo finanziario – tributario, posizioni e rapporti di Regioni, Province e Comuni e dello stesso Stato.
Al riguardo, appare di fondamentale rilievo la circostanza che il nuovo articolo 114 della Costituzione abbia stabilito una equiordinazione istituzionale fra tutti i soggetti pubblici della Repubblica, mettendo tutti gli enti su uno stesso piano: Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni costituiscono la Repubblica.
Per meglio dire, una parte certamente significativa della nuova disposizione costituzionale è probabilmente contenuta nel primo comma, con il quale è stata stabilita una equiordinazione formale dello Stato con gli Enti locali, ai fini di una maggiore valorizzazione di questi ultimi.
In particolare, il primo comma dispone che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane (queste ultime prima addirittura sconosciute alla Costituzione), dalle Regioni e dallo Stato. Rispetto al testo precedente, appaiono evidenti diverse novità.
In primo luogo l‘ordine - dall‘Ente territorialmente più piccolo (il Comune) a quello più comprensivo (lo Stato) - è inverso rispetto a quello apparso in precedenti versioni del testo (e della stessa attuale rubrica) e ciò è certamente significativo dell‘intenzione di porre al primo posto l‘Ente più vicino ai cittadini.
Non vi è più, poi, un‘articolazione interna della Repubblica (―la Repubblica si riparte in…‖), ma una teoria di veri e propri elementi costitutivi (―la Repubblica è costituita da…‖), e tra questi vi è lo Stato, che appare collocato inter pares, e neppure al primo posto, tra i componenti della Repubblica.
E‘ stata, in altri termini, ribaltata la tradizionale impostazione, che vedeva gli Enti territoriali subordinati al centro: il rinnovato articolo 114 della Costituzione pone invece lo Stato e gli Enti locali sullo stesso piano e, tutti insieme, costituiscono la Repubblica.
Il nuovo testo dell‘articolo 114 riporta, poi, al secondo comma, la prescrizione che riconosce l‘autonomia ai singoli Enti territoriali (―I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi…‖).
Ai fini della presente trattazione, giova rilevare che il secondo comma dell‘articolo 114 della Costituzione, nella sua nuova formulazione, rafforza sicuramente la posizione delle Province e dei Comuni che, in precedenza, si vedevano riconosciuti dalla Costituzione (articolo 128, abrogato dalla riforma) quali Enti autonomi, ma solo nell‘ambito dei principi generali fissati da leggi della Repubblica, che ne determinassero le funzioni.
In altri termini, con l‘attuale formulazione dell‘articolo 114, secondo comma, viene dunque meno la necessità di una legge statale che intermedi la disposizione costituzionale con il regime di autonomia di Comuni e Province (legge attualmente rappresentata, com‘è noto, dal D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 ―Testo Unico della legge sull‘Ordinamento degli Enti locali‖)38.
Quanto detto fin qui è indicativo di come, nel nuovo testo del Titolo quinto, il legislatore abbia inteso attribuire rilevanza alle posizioni dei Comuni e delle Province che, specie con riferimento all‘autonomia finanziaria, sono poste dal successivo art. 119 Cost. sullo stesso piano delle Regioni.
Come poi risulta dall‘esame degli articoli 114, 118 e 119 della Costituzione, tali Enti apparirebbero oggi supportati da garanzie costituzionali atte a preservarli da eventuali rischi di centralismo, anche di marca regionale.
38 Si veda in proposito la formulazione dell‘articolo 6, comma 2, del D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:
―Lo Statuto, nell‘ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell‘organizzazione dell‘Ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell‘Ente, anche in giudizio. Lo Statuto stabilisce, altresì: criteri generali in materia di organizzazione dell‘Ente, le forme della collaborazione fra Comuni e Province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell‘accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente stabilito dal presente Testo Unico‖.
In particolare, per quanto riguarda il federalismo amministrativo, è opportuno rilevare come il nuovo testo dell‘articolo 118 abbia inteso dare fedele attuazione al principio di sussidiarietà, secondo il quale le funzioni amministrative, a meno che non necessitino di una gestione unitaria ed accentrata, devono essere intestate all‘Ente più vicino al cittadino, prevedendo che ―le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l‘esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza‖ (articolo 118, comma primo, della Costituzione) e che, ―i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze‖ (articolo 118, secondo comma).
Per quanto riguarda il federalismo fiscale, la riforma dell‘ottobre 2001 innova la ripartizione delle competenze ponendo, anche qui, sullo stesso piano di pariteticità, il potere dello Stato e quello delle Regioni.
La forte innovazione è che, oltre ad equiordinare il potere legislativo delle Regioni con quello legislativo dello Stato, si è cambiato il sistema di attribuzione delle competenze rovesciando l‘indicazione delle materie.
Il precedente testo della Costituzione prevedeva una competenza legislativa generale dello Stato, mentre alle Regioni era riconosciuta la competenza solo in determinate materie espressamente indicate (e nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato).
Ora viene sostanzialmente stabilito il contrario: alle Regioni spetta la potestà legislativa in ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Questa inversione è in genere tipica delle Costituzioni federali.
Dunque queste potestà sono esercitate pariteticamente con i soli limiti del rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall‘Ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. (articolo 117, comma 1, della Costituzione).
Nei soli casi in cui è prevista la legislazione ―concorrente‖ delle Regioni è riservata alla legislazione dello Stato la determinazione di ―principi fondamentali‖.
- al secondo comma, sancisce la potestà legislativa esclusiva dello Stato in un ristretto numero di materie specificamente elencate, tra le quali troviamo ―il sistema tributario e contabile dello Stato‖;
- al terzo comma, indica le materie in cui si esercita la potestà legislativa concorrente delle Regioni, cioè quella vincolata al rispetto dei principi fondamentali della materia che devono essere determinati da leggi dello Stato. Si tratta di un‘area molto estesa che comprende tra le altre ―il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario‖;
- al quarto comma, individua la competenza legislativa c.d. residuale, la quale non risulta condizionata dai principi fondamentali. In tale potestà rientrano tutte quelle materie non espressamente riservate alla competenza esclusiva dello Stato e quindi, per quanto attiene la materia tributaria, i tributi regionali e quelli locali;
Ebbene, alla luce di tali accresciute competenze, sia legislative che amministrative, l‘approvvigionamento delle risorse finanziarie per le Regioni e per gli Enti locali, risulta essere necessario per l‘esercizio di nuove funzioni attribuite dagli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Tale approvvigionamento deve avvenire attraverso una equa e fedele redistribuzione delle risorse finanziarie, e del carico tributario necessario per la loro acquisizione, fra lo Stato e le autonomie territoriali e locali.
2.3 L‟autonomia tributaria ed il problema del coordinamento del sistema