Il varo della legge di revisione costituzionale, che ha rivisto i criteri di attribuzione della competenza normativa222, è stato reso possibile dall‘alleanza di governo tra i due maggiori partiti tedeschi, che avevano incluso la riforma federale tra gli obiettivi dell‘accordo di coalizione sottoscritto nel novembre 2005.
Nel nuovo assetto costituzionale continuano ad essere sottoposte all‘approvazione del Bundesrat le leggi federali sulle imposte i cui proventi spettano ai Länder o ai Comuni; inoltre, mentre nel vecchio testo il criterio per l‘approvazione da parte del Bundesrat è l‘attuazione da parte delle amministrazioni regionali, nel nuovo testo l‘approvazione è prevista quando vi siano conseguenze finanziarie sui bilanci dei Länder (art. 104a, c. 4)223.
L‘approvazione a maggioranza assoluta del Bundesrat è necessaria per tutte le leggi che possono influenzare le finanze dei Länder (articoli 104a, c. 3-5; 107, c. 1; 108, c. 2, 4, 5; 109, c. 3, 4; 134; 135 della LF), oltre che per le leggi che incidono indirettamente sulle finanze, come quelle che riguardano i poteri amministrativi dei
Lander (art. 84, commi 1, 5; art. 85 della LF); le leggi che riguardano i compiti comuni
(art. 91a, comma 2 della LF); le leggi varate in uno stato di emergenza legislativa (articolo 81 della LF); le leggi per la modifica dei territori dei Lander (articolo 29, comma 7 della LF).
222 La riforma ha distribuito tra Bund e Lander la legislazione-quadro, ha ridefinito quella concorrente,
ha ridotto l‘ambito di applicazione della clausola di necessità di cui all‘art. 72, c. 2, ha indicato nuove materie di competenza esclusiva dei Lander. Per una prima analisi cfr. J. WOELK, La nforma del sistema
federale tedesco: riuscito il primo atto, cit.; A. ANZON, La‖ modernizzazione‖ del federalismo in Germania: spunti di riflessione per l‘attuazione e l‘aggiornamento del regime delle competenze legislative nell‘ordinamento italiano, ivi. A.
DE PETRIS, La nuova ripartizione di competenze fra Federazione e Lander nella riorganizzazione del sistema
federale tedesco, in Federalismi. n. 15 del 2006; D. SCHEFOLD, Federalismo, regionalismo e riforma del federalismo tedesco (giugno-luglio 2006), in www.issirfa.it.
223 Nel vecchio testo (art. 104a, c. 3) l‘approvazione del Bundesrat era necessaria solo quando la legge
federale ponesse a carico dei Lander almeno il 25% della spesa. Cfr., J. WOELK, La riforma del sistema
Il sistema attuale, che cerca di contemperare le esigenze di unità con quelle di autonomia e di solidarietà, è il risultato di un adattamento continuo della Costituzione finanziaria alle mutate condizioni sociali ed economiche del Paese224. Nella prima fase di attuazione della Costituzione, dal 1949 al 1969, si era affermato un modello duale, fortemente voluto dalle forze alleate per garantire il nascente Stato federale.
La separazione tra entrate dei Länder e della Federazione è stata attenuata dapprima con la riforma del 1955, che ha stabilito una prima forma di compartecipazione fiscale dei Länder e della Federazione su alcune imposte e introdotto la possibilità per la Federazione di destinare contributi ai Länder in funzione perequativa, e poi con la riforma del 1969 (con la quale sono stati introdotti i ‗Compiti Comuni‘), che ha rafforzato il sistema di compartecipazione dei Länder alle imposte e ha regolato la perequazione orizzontale nei modi descritti in precedenza225.
La riforma del 1969, giudicata positivamente dalla Corte di Karlsruhe226, ha invero ricevuto più di una critica dai sostenitori del federalismo fiscale, i quali hanno denunciato l‘eccessiva centralizzazione delle scelte finanziarie e la conseguente de- responsabilizzazione dei Länder.
Si è, infatti, sostenuto che la riforma in questione avrebbe attribuito alla Federazione inediti poteri direttivi rispetto a materie originariamente di competenza dei Länder grazie al nuovo regime di cofinanziamento venuto in tal modo ad instaurarsi227.
In effetti, la prassi ha visto ampliare le attribuzioni del Bund, attraverso i poteri normativi, di indirizzo e di coordinamento, i numerosi progetti comuni e i forti intrecci politici tra livelli.
224 Sull‘evoluzione della costituzione finanziaria tedesca si vedano J. WIELAND, Problemi del federalismo
fiscale, cit., 393 ss.; V. Losco, Il federalismo fiscale in Germania, cit., 13 ss.; J. WOELK, La Germania. Il dfficile equilibrio tra unitarietà, solidarietà e (maggiore) competitività, in V. ATRIPALDI e R. BIFULCO (a cura
di), Federalismi fiscali e costituzioni, Torino, 2001, p. 187, ss.
225 Ibidem, p. 395 ss.
L‘estensione dei poteri normativi della Federazione è stata resa possibile grazie alla clausola contenuta nell‘art. 72 LF, relativa al potere legislativo concorrente, secondo il quale la Federazione ha in questo ambito il diritto di legiferare quando e nella misura in cui la realizzazione di equivalenti condizioni di vita nel territorio federale o la tutela dell‘unità giuridica o economica nell‘interesse dello Stato nel suo complesso, rendano necessaria una disciplina legislativa federale.
Nei casi in cui il Bund ha avviato i progetti comuni, i Länder hanno dovuto subire la pianificazione e gli orientamenti della Federazione228.
Il problema del federalismo fiscale è poi tornato in primo piano dopo la Riunificazione dei due stati tedeschi del 1990, che ha dato luogo a scenari completamente inediti sul piano storico, politico, economico, sociale e culturale, ponendo altresì fin da subito l‘interrogativo su chi dovesse pagare i costi dell‘annessione dei Länder dell‘Est.
Lo stravolgimento dello status quo ante è stato talmente radicale da rendere inevitabile un ripensamento profondo anche del criterio di perequazione finanziaria: un primo effetto di ciò è rinvenibile nell‘istituzione, da parte del Bund, di uno speciale ―Fondo per l‘Unità Tedesca‖, dotato di 115 miliardi di DM e finanziato fino al 2005 sia dalla Federazione che dai Länder229, con l‘obiettivo - tuttora ben lungi dall‘essere conseguito - di ottenere una piena omogeneità tra gli Stati dell‘Est e dell‘Ovest della nazione tedesca.
Un ulteriore ordine di problemi deriva dal fatto che il sistema tedesco ha fino ad ora previsto una serie tutto sommato blanda di vincoli alla gestione del bilancio dei Länder, i quali si sono sentiti facilmente incoraggiati a far finire in deficit il proprio bilancio, confidando nella capacità del sistema di ripianare i buchi: così, gli
227 Al riguardo autorevole dottrina parla di un potere di ―dettatura dei compiti‖ da parte della
Federazione nei confronti dei Länder. Cfr., J. WOELK, Germania, in: F. PALERMO-J. WOELK,
Germania, Il Mulino, Bologna 2005, p. 34.
228 L. MEZZETTI, Il sistema federale tedesco, in Regionalismo, Federalismo, Devolution, in S. GAMBINO (a
cura di), Giuffrè, Milano 2003, p. 201.
229A partire dal 2005 il compito di finanziare il Fondo è affidato solo dalla Federazione, in cambio di