Un aspetto non trascurabile è quello relativo alla incisione normativa prodotta dalle leggi finanziarie dello Stato successive alla legge n. 289/2002 (Legge Finanziaria per il 2003), istitutiva della esaminata Alta Commissione, in riferimento al quadro legislativo tributario visto nel suo complesso.
Invero, dopo la citata Legge Finanziaria per il 2003, le successive leggi di formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato hanno adottato, nel complesso, correttivi molto parziali se visti in funzione dell‘attuazione dell‘articolo 119 della costituzione e, quindi, di scarso rilievo contenutistico ai fini della mission affidata all‘AcOFF.
Come già ricordato, la Legge Finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 24 dicembre 2003), al comma 20 dell‘art. 1, si è limitata a disporre il rinvio del termine al 30 settembre 2004 (rispetto a quello originariamente fissato al 31 marzo 2003), per gli adempimenti assegnati all‘Alta Commissione, pena il suo scioglimento.
Più precisamente, con una prescrizione dimostrativa di una sollecitazione alquanto forte, alla medesima AcOFF veniva ―intimato‖ di presentare al Governo la relazione relativa ai principi di coordinamento tra la finanza pubblica e il sistema tributario entro il predetto rinnovato termine finale del 30 settembre 2004, previsione temporale poi differita ulteriormente di un anno per effetto dell‘intervenuta proroga disposta dall‘articolo 1-quinquies della legge 19 ottobre 2004, n. 257.
Tra le previsioni normative più interessanti contenute nella Legge Finanziaria per il 2004, è da segnalare la sospensione di alcuni trasferimenti in favore degli Enti locali – disposta in attesa del raggiungimento di un accordo da conseguire nell‘apposita intesa interistituzionale76 – con particolare riguardo alle addizionali Irpef e alle maggiorazioni Irap.
76 Un accordo non sottoscritto dall‘Esecutivo di allora, che avrebbe potuto rappresentare per l‘AcOFF
Anche la Legge Finanziaria 2005 (legge 29 dicembre 2004, n. 311) ha inciso, ancorchè limitatamente, sul sistema complessivo, al fine di favorire una maggior riconoscimento dell‘autonomia finanziaria in favore degli enti territoriali.
L‘articolo 1, comma 175, della legge, infatti, seppur confermativa della sospensione degli aumenti erariali (addizionale all‘imposta sul reddito e maggiorazioni all‘aliquota Irap), ha individuato, tra l‘altro, la facoltà per le Regioni di disporre nuovi aumenti dell‘addizionale regionale all‘imposta sul reddito o nuove maggiorazioni dell‘aliquota Irap per la copertura dei disavanzi regionali sanitari.
Allo stesso modo, nell‘ottica di accelerare comunque il processo di discrezionalità del sistema autonomistico locale, la legge medesima ha previsto, al comma 51, per i Comuni (relativamente agli anni 2005, 2006 e 2007) la variazione in aumento (anche se limitato entro la misura massima dello 0,1%) della aliquota di compartecipazione alla addizionale comunale all‘imposta sul reddito delle persone fisiche.
Merita di essere ricordato come nel corso del riferito esercizio finanziario, più esattamente il 21 luglio 2005, abbia avuto luogo, peraltro, un importante avvenimento istituzionale rappresentato dalla richiamata Conferenza straordinaria dei Presidenti delle Regioni a Santa Trada di Villa San Giovanni (Reggio Calabria), convocata allo scopo di pervenire ad una fattuale, sebbene parziale, attuazione del disposto contenuto nell‘articolo 119 della Costituzione ed a ―scongelare‖ conseguentemente le disponibilità finanziarie ingessate e mai erogate (pari ad un importo di circa 12,7 miliardi di Euro) accumulate all‘interno del fondo costituito presso la Ragioneria generale dello Stato, al fine di distribuirle alle Regioni quali legittime destinatarie.
Tuttavia, in sede di accordo raggiunto in quella sede, è emersa in tutta la sua evidenza la volontà delle Regioni firmatarie di operare una ridistribuzione delle risorse finanziarie attraverso una riclassificazione delle stesse da ―solidaristiche‖, ai sensi del comma terzo dell‘articolo 119 della Costituzione, in ―aggiuntive‖, secondo quanto disposto, invece, dal successivo comma quinto del medesimo articolo.
In questo modo, tali somme sono state destinate alle singole Regioni, prescindendo dall‘inderogabile criterio (giudicato invece necessario dal legislatore di
revisione del 2001) della ―minore capacità fiscale per abitante‖ dei territori che compongono le stesse, seguendo la logica del carattere straordinario dell‘intervento da finanziare77.
La Legge Finanziaria 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266), emanata successivamente al raggiungimento dell‘Accordo di Santa Trada, ha ulteriormente paralizzato la funzione del sistema perequativo, dal momento che la stessa ha rinviato alla successiva adozione di un provvedimento amministrativo78 (emesso in data 9 novembre 2006 e pubblicato sulla G. U. n. 273 del 23 novembre 2006) la distribuzione delle risorse finanziarie congelate, dall‘anno 2002 e fino all‘attuazione del federalismo fiscale, in favore di tutte le Regioni.
La Legge Finanziaria 2007 (legge 27 dicembre 2006, n. 296) si è caratterizzata per il deciso impulso riorganizzativo delle reti ministeriali, nonché per la trasformazione, soppressione e messa in liquidazione di numerosi enti pubblici ritenuti anacronistici. In un tale processo, il legislatore ha proceduto a riscrivere in modo sostanziale le modalità e le scansioni afferenti la stesura della legge finanziaria e le norme di bilancio della pubblica Amministrazione.
Il comma 474 della legge medesima ha, infatti, istituito presso il Ministero dell‘Economia e Finanze la ―Commissione tecnica per la finanza pubblica‖79, alla quale è stato anzitutto attribuito il rilevante compito di traghettare il cambiamento,
77 Secondo qualche autorevole commento, l‘accordo di Santa Trada ha rappresentato una occasione
mancata poiché si sarebbe potuta convenire una più equa distribuzione delle risorse capitalizzate presso la Ragioneria dello Stato, in modo da realizzare un maggiore livellamento dei deficit accumulate dalle Regioni, specie in materia sanitaria, rendendo inoltre funzionale l‘esito della Conferenza straordinaria delle Regioni rispetto alla redazione e alla approvazione della successiva manovra finanziaria. Cfr., al riguardo E. JORIO, Finanziaria 2006 e Accordo di Santa Trada: un sospetto di
incostituzionalità, in www.federalismi.it, n. 3, 2006.
78 Con la Legge Finanziaria 2006 si è, in sostanza, codificata la possibilità di modificare, con un mero
atto amministrativo, le specifiche tecniche di funzionamento del sistema perequativo, contenute nell‘allegato ―A‖ del D. Lgs. n. 56/2000, riguardante il computo delle somme da erogare a ciascuna Regione ―bisognosa‖.
79 Si tratta di un importante organo di natura tecnico-consultiva, composto da dieci componenti di
provata fama e di elevato valore scientifico, al quale sono stati delegati precisi compiti di studio e di analisi, nonché lo svolgimento di importanti funzioni. La composizione della Commissione è stata, in concreto, alquanto articolata; quanto ai tre componenti di emanazione del sistema delle autonomie territoriali, anch‘essi di alto profilo tecnico-scientifico, sarebbero stati prescelti in nell‘ambito di una rosa di nomi indicati dalla Conferenza unificata. In argomento, cfr., G. PISAURO, I conti pubblici nel
2006: il miglioramento inatteso, in M.C. GUERRA-A. ZANARDI (a cura di), La finanza pubblica italiana. Rapporto 2007, Bologna, 2007.
attraverso la elaborazione di formule e proposte operative, mediante le quali poter completamente ridisegnare la struttura normativa di regolazione della finanza pubblica, da proporre organicamente all‘Assemblea parlamentare.
Tra le finalità istitutive della predetta Commissione, oltre a quelle appena rappresentate, appare opportuno evidenziare:
- l‘individuazione di ogni azione tesa al miglioramento della scelta allocativa delle risorse finanziarie e ad una loro efficiente gestione, da attuarsi attraverso il potenziamento dei processi di misurazione delle attività pubbliche e la responsabilizzazione delle amministrazioni competenti;
- il miglioramento della trasparenza dei dati conoscitivi della finanza pubblica80; - l‘armonizzazione dei criteri di classificazione dei bilanci di tutto il sistema delle
amministrazioni pubbliche, al fine di garantire una maggiore solidità per i conti di cassa e per la contabilità nazionale;
- l‘elaborazione di studi preliminari e proposte tecniche utili a definire i principi generali e ad individuare gli strumenti di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario81;
- la riscrittura delle modalità di monitoraggio sui flussi di spesa del Dipartimento (del Ministero dell‘Economia e delle Finanze) della Ragioneria Generale dello Stato;
- la valutazione (da effettuarsi in collaborazione, ad esempio, con l‘Istat) dell‘affidabilità, della trasparenza e della completezza dell‘informazione statistica relativa agli andamenti della finanza pubblica.
Alla predetta Commissione è stato rimesso anche l‘obbligo, peraltro, di varare uno schema giuridico-economico da utilizzare nella predisposizione annuale della legge finanziaria, volto a facilitarne la comprensibilità e, con essa, la concertazione e il percorso di approvazione parlamentare.
80 Da realizzarsi evidenziando, nel bilancio dello Stato: a) la quota di stanziamenti, in stretta coerenza
con le rispettive autorizzazioni di spesa; b) le ricadute legate alle decisioni da assumere in termini di classificazione funzionale ed economica, nonché per macrosettori.
81 In tale adempimento istituzionale la riferita Commissione è subentrata nell‘analogo incarico
Appare opportuno evidenziare che la legge n. 296/2006 ha certamente apportato un contributo più ampio al percorso federale82, nel senso di riconoscere agli Enti locali maggiori spazi di autonomia in materia di imposizione dei tributi di loro competenza, pur dovendosi comunque prendere atto che tale impostazione non è apparsa affatto risolutiva per il processo di attuazione del federalismo fiscale83.
La Legge Finanziaria 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244), nonostante un articolato di 1193 commi suddivisi in tre articoli, ha inciso ben poco sugli assetti della finanza pubblica e del sistema tributario, anche a causa del fatto che era in itinere l‘esame in Parlamento del DDL delega approvato dal Governo il 3 agosto 2007, sul quale ci si è in precedenza soffermati.
La manovra finanziaria per l‘anno 2009 è da considerarsi di una specie particolare rispetto a quelle precedentemente approvate, venendo sostanzialmente a comporsi, in forza di tre differenti provvedimenti legislativi fortemente organici tra di loro. Essa ha esordito nel periodo estivo con il decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133) ed ha completato il proprio iter con l‘approvazione della legge 22 dicembre 2008, n. 203 (Legge Finanziaria per il 2009).
A tutto questo ha fatto seguito l‘appendice normativa costituita cd. decreto ―anti- crisi‖ (D. L. 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni nella legge n. 28 gennaio 2009, n. 2), già in precedenza analizzato.
Dal combinato disposto dei suddetti provvedimenti non emergono novità di rilievo per la finanza pubblica ed il sistema tributario nel suo complesso.
82 In particolare, il comma 142 della suddetta legge ha attribuito ai Comuni la potestas di variare
autonomamente l‘aliquota di compartecipazione all‘addizionale comunale Irpef, entro un limite massimo individuato nello 0,8%. Con questo sarebbe stato stato, in tal modo, riconosciuto ad essi l‘esercizio di un potere discrezionale, dal momento che è stato eliminato l‘obbligo di variazione della stessa in misura fissa. Nella medesima ottica, i Comuni sono stati, infatti, legittimati ad esentare dal pagamento dell‘addizionale suddetta alcuni soggetti passivi, purchè in possesso di determinati requisiti.
83 Al contrario, è stato anzi evidenziato che l‘aver riconosciuto una maggiore autonomia agli Enti
locali, attraverso lo ―sblocco delle addizionali‖ d‘imposta, al di fuori di un‘azione coordinata che conducesse ad una attuazione completa e realistica del sistema in senso federale, in considerazione cioè della situazione socio-economica dei territori italiani, avrebbe potuto contribuire all‘aumento indiscriminato del prelievo fiscale degli Enti locali nei confronti dei cittadini ovvero a determinare un forte discrimen, consentendo agli stessi di usufruire dei servizi di pubblica utilità a fronte di un maggiore
Tra tutte, soltanto la cosiddetta ―finanziaria d‘estate‖ ha stabilito alcune misure in tema di finanza pubblica, concernenti, in particolare, l‘istituzione entro il 2010, presso il Ministero dell‘Economia e delle Finanze di un fondo unico dei trasferimenti dello Stato alle Regioni (articolo 77 della legge n. 133/08)84, nonché – come già visto - l‘introduzione di regole nuove per il rispetto del Patto di stabilità interno da parte degli Enti locali (articolo 77-bis) e delle Regioni (articolo 77-ter).
pagamento d‘imposta. Cfr., in argomento, S. COLOTTO, Legge finanziaria 2007: patto di stabilità interno e
federalismo, 2007, in www.cisl.it.
84 Tale novità rappresentava, sostanzialmente, una sorta di norma ―ponte‖, cioè (una disposizione) di
raccordo con il DDL delega allora all‘esame parlamentare, concepita in vista dell‘introduzione a regime del federalismo fiscale e funzionale ad incentivare l‘autonomia di spesa delle singole regioni, rendendole libere di decidere la quantità di risorse da attribuire ad ogni singola destinazione.
3.4 Gli interventi della Corte Costituzionale in tema di federalismo fiscale.