Il modello di federalismo fiscale spagnolo trae le proprie origini nel 1978, anno particolarmente significativo poiché, con l‘approvazione della nuova Costituzione, inizia un lento ma profondo processo di decentramento dello Stato spagnolo che ha progressivamente condotto alla realizzazione di formule di autonomia indubbiamente avanzate181.
In tal senso la nuova Costituzione ha previsto la possibilità per le Province limitrofe aventi caratteristiche storiche, culturali ed economiche comuni di costituirsi in Comunità Autonome182.
Invero, pur svolgendo queste ultime un ruolo principale nel nuovo modello così delineato (assistendosi a trasferimenti da parte dello Stato di funzioni e poteri normativi, esecutivi e finanziari in favore di esse), è bene dire subito che la scelta del costituente del 1978 è stata verso un modello aperto che si limitasse a disciplinare le diverse forme che poteva assumere il processo autonomistico, essendo cioè necessario contemperare l‘unità dello Stato con le spinte centrifughe della regione basca e di quella catalana.
La Costituzione spagnola, infatti, più che definire una forma di Stato politicamente decentrata, ha dettato le regole per un processo volontario e graduale di decentramento183.
La formulazione fin troppo ampia del disposto costituzionale non ha potuto non riverberarsi sulle relazioni finanziarie.
La Costituzione, infatti, contiene alcune previsioni generali sulle relazioni finanziarie184, rinviando la concreta disciplina ad una fonte ulteriore.
181 Cfr., Alta Commissione di Studio per la Definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo
Fiscale – AcoFF – Il federalismo fiscale in Spagna, in Allegato 3: Sintesi del modello di federalismo fiscale in alcuni Paesi europei, p. 87. Per una esaustiva ricostruzione del sistema autonomistico spagnolo, cfr., E. AJA, El Estado autonòmico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid, 2001.
182 Il processo di decentramento ha avuto così, come diretta conseguenza, l‘istituzione delle attuali
diciassette Comunità Autonome. La Costituzione prevede, inoltre, come comunità amministrative necessarie dell‘ordinamento, le Province ed i Comuni/isole (Comuni per gli arcipelaghi delle Baleari e delle Canarie).
183 Cfr. G. ENCINAR, Lo Stato federale asimmetrico: il caso spagnolo, in A. Pace (a cura di), Quale dei tanti
Analogamente a quanto previsto dalla Costituzione italiana, quella spagnola ha funzionalizzato l‘autonomia finanziaria delle Comunità Autonome (CCAA) allo sviluppo e all‘esecuzione delle loro competenze, sottolineando che gli enti sub-centrali soggiacciono al principio del coordinamento con le finanze statali, di cui all‘art. 156 Cost.
Il riferimento all‘autonomia finanziaria trova ulteriore specificazione nell‘art. 157 Cost. che descrive le entrate regionali185.
Una volta definita la tipologia di entrate della Comunità, la Costituzione non ha riempito di contenuti le singole fattispecie186, rinviando piuttosto ad una legge organica (L.O.) la concreta disciplina della materia.
Un parametro costituzionale così generico, come si è prima sottolineato, rende discrezionale la funzione del legislatore, anche perché le CCAA hanno un ruolo marginale nel procedimento di adozione della legislazione organica187 e ciò contribuisce a rendere la determinazione del riparto finanziario una scelta essenzialmente politica, come tale soggetta al volere della maggioranza.
184 Cfr., articolo 156 della Costituzione. 185 Articolo 157 della Costituzione:
―1. Le risorse delle Comunità Autonome sono costituite da:
a. Imposte cedute totalmente o parzialmente dallo Stato; aumenti sulle imposte catastali o altre partecipazioni alle entrate dello Stato;
b. Imposte proprie, tasse e contributi speciali;
c. Trasferimenti da un fondo di compensazione interterritoriale e altre assegnazioni a carico del bilancio preventivo generale dello Stato;
d. Rendite provenienti dal loro patrimonio e entrate di diritto privato; e. Prodotto delle operazioni di credito.
2. Le Comunità Autonome non possono in nessun caso adottare misure tributarie su beni situati fuori dal loro territorio, che rappresentino ostacolo alla libera circolazione delle merci o dei servizi.
3. Mediante legge organica può essere disciplinato l‘esercizio delle competenze finanziarie elencate al precedente comma 1, le norme per risolvere i conflitti che possono sorgere e le possibili forme di collaborazione finanziaria tra le Comunità Autonome e lo Stato.‖
186 Cfr., in tal senso, S. MUNOZ MACHADO, Derecho Publico de las Comunidades Autonomas, Vol. II,
Civitas, Madrid, 1989, p.411.
187 La configurazione delle CCAA come livello più debole è data dal procedimento di formazione della
legge organica di finanziamento che ha il compito di definire di volta in volta il riparto. Poiché questa è approvata a maggioranza assoluta dei due rami del Parlamento (art. 81 Cost.) si tratta di comprendere qual è l‘incidenza regionale nella formazione di quest‘organo. Ai sensi dell‘art. 69 Cost. il Senato è formato da quattro senatori per ciascuna provincia eletti a suffragio universale dagli elettori della medesima. Non essendosi stabilito un legame forte tra enti regionali e seconda Camera, le Regioni non hanno conseguentemente la possibilità di orientare le scelte del Senato.
La Costituzione ha previsto che le CCAA assumessero esclusivamente le competenze che fossero in grado di gestire, distinguendo, pertanto, tra Comunità che assumono tutte le competenze suscettibili di devoluzione e tra quelle che assumono solo le competenze comuni.
Si è previsto che le spese relative alle competenze devolute fossero finanziate attraverso il c.d. metodo del ―costo effettivo‖, consistente in un trasferimento, dallo Stato alle Comunità Autonome, della differenza tra il costo del servizio trasferito e il gettito derivante dalle tasse legate al servizio stesso188.
Per ciò che riguarda il finanziamento degli Enti locali (disciplinato direttamente dalla Costituzione e dalla L. 39/1988) si è previsto che gli enti locali dovessero disporre di mezzi sufficienti all‘assolvimento delle funzioni loro assegnate dalla legge, alimentandosi - secondo il principio della sufficienza finanziaria - con tributi propri e con le partecipazioni a quelli dello Stato e delle CC.AA.
La concreta realizzazione del disegno contenuto nella Costituzione è frutto di una legge organica promulgata nel 1980, comunemente nota come Legge Organica sul Finanziamento delle Comunità Autonome189.
La LOFCA n. 8/1980 è stata parzialmente abrogata dalla legge n. 3/1996.
I punti chiave della riforma sono rinvenibili nell‘Accordo del 23 settembre 1996 con cui il Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria (CPFF), istituito dall‘art. 3 della LOFCA n. 8/1980 quale organo per la cooperazione finanziaria tra Stato e Regioni (e composto dal Ministro dell‘Economia e del Tesoro, dal Ministro per le Amministrazioni territoriali e dal responsabile del Bilancio di ciascuna C.A.), ha approvato il nuovo Sistema di finanziamento delle CCAA per il quinquennio 1997- 2001; a questa va aggiunta la Legge di Cessione dei Tributi dallo Stato alle CCAA n. 14/1996 (LCT).
Con la riforma del 1996 la competenza delle CCAA non si è più limitata alla riscossione delle imposte ma si è estesa all‘attività normativa; le CCAA hanno così
188 La finalità di tale sistema era quella di determinare, in riferimento alle varie competenze trasferite, le
spese riconducibili alla gestione ordinaria e straordinaria e le spese considerate investimenti nuovi, da finanziare mediante il fondo perequativo.
maggiore corresponsabilità nell‘esercizio della potestà impositiva, conformemente alla configurazione ―quasi federale‖ dello Stato.
La principale novità della riforma è rappresentata dalla cessione da parte dello Stato alle CCAA della potestà impositiva su alcuni tributi190, tra cui il 30% dell‘imposta sul reddito delle persone fisiche, oltre ai tributi tradizionali quali: imposta sul patrimonio, sulle successioni e donazioni, sui trasferimenti di beni mobili e vendite sul gioco.
La cessione di una quota dell‘imposta sul reddito delle persone fisiche, non solo produce l‘aumento della voce ―tributi propri‖ nel catalogo delle entrate regionali, ma comporta anche la partecipazione delle CCAA alla formazione della politica fiscale. La compartecipazione di Stato e CCAA alla politica fiscale richiede la determinazione congiunta dei criteri per la regolazione dell‘imposta, rendendo necessario il ricorso alla concertazione e all‘uso degli strumenti cooperativi.
La LOFCA n. 3/1996 è stata successivamente modificata dalla più recente L.O. 27 dicembre 2001, n. 7191, che tuttavia ha continuato in questa direzione, rafforzando il principio della corresponsabilità fiscale tra Stato e CCAA, attraverso due strumenti:
a) cessione alle CCAA di nuovi tributi; b) cessione alle CCAA di nuove competenze
normative da esercitare sui tributi ceduti.
In definitiva, il modello di finanziamento delle Comunità Autonome
prefigurato dalla LOFCA si basa su un patto politico tra gli Enti territoriali e lo Stato. Tale patto, che trova piena attuazione generalmente nella legge Finanziaria, rappresenta a sua volta il prodotto di una negoziazione politica che si svolge principalmente in due tempi.
Una prima fase si svolge in seno al Consiglio di Politica Fiscale e Finanziaria (CPFF), mentre la fase successiva si svolge in seno alle Commissioni miste paritarie Stato-Comunità Autonoma.
190 Oggetto della cessione possono essere anche le competenze normative secondo quanto stabilito
dall‘art. 1, comma 4, LOFCA n. 3/1996.
191 Per un commento alla nuova legge, cfr. L. ANTONINI, M. BARBERO, A. PIN, La legge organica
spagnola sulla finanza delle comunità autonome: spunti utili per il federalismo fiscale italiano, in Riv. Dir. Fin. Sc.
5.3 La perequazione.
La norma di riferimento è rappresentata dall‘art. 158 Cost., che testualmente recita:
―1. Nel bilancio preventivo generale dello Stato può essere prevista un‘assegnazione alle Comunità Autonome in funzione del volume dei servizi e delle attività statali che esse abbiano assunto e in funzione della garanzia di un livello minimo nella prestazione dei servizi pubblici fondamentali in tutto il territorio spagnolo.
2. Al fine di correggere squilibri economici territoriali e rendere effettivo il principio di solidarietà si costituisce un fondo di compensazione destinato a spese di investimenti, le cui risorse devono essere distribuite alle Cortes Generales tra le Comunità Autonome e le Province, a seconda dei casi‖.
Il primo comma, dunque, prevede un tipo di trasferimenti volto al raggiungimento di un livello minimo nell‘erogazione dei servizi pubblici essenziali in tutto il territorio spagnolo, potendo in tal senso essere erogata a ciascuna Comunità una sovvenzione condizionata al raggiungimento di questo obiettivo direttamente dallo Stato.
Il secondo comma, invece, istituisce un Fondo di compensazione orientato a correggere gli squilibri economici territoriali.
I commi in questione sono portatori di due istanze differenti.
Con riguardo al primo la previsione del parametro rappresentato dal livello minimo nella prestazione dei servizi pubblici essenziali ha aperto un ampio dibattito nell‘ordinamento spagnolo.
La norma costituzionale non specifica il concetto di servizio pubblico essenziale, occorrendo per la sua comprensione far riferimento a quelle prestazioni pubbliche la cui assenza o insufficienza si traduca in una perdita concreta di benessere in quanto mina il soddisfacimento di bisogni sociali fondamentali.
Invero, come rilevato anche dalla dottrina192, l‘impiego di trasferimenti per la riduzione del divario nell‘erogazione dei servizi pubblici essenziali si è progressivamente trasformato, da correttivo di casi eccezionali, in un aiuto o in una dotazione complementare delle risorse ordinarie dal carattere generale e condizionante.
Per comprendere cosa si intende per livello minimo, è necessario un rinvio alla legge organica193, che lo definisce come ―il livello medio delle prestazioni dei servizi pubblici in questione nel Paese‖.
In altri termini, nel caso in cui una CA non riuscisse ad assicurare un livello
minimo nella prestazione di un servizio pubblico fondamentale, verrà ad essa attribuita
una sovvenzione condizionata al raggiungimento degli obiettivi.
Sebbene la LOFCA non sia intervenuta direttamente sulla questione, la disciplina in materia solidaristica è stata ampliata dall‘Accordo 1/96 nei punti sesto e settimo.
In particolare, il punto sesto affida ad un Gruppo di lavoro il compito di integrare i criteri per trasferire le risorse alle CCAA sanciti dall‘articolo 15 LOFCA.
Specificando i criteri per l‘erogazione dei fondi, la finalità perseguita è quella di riportare lo strumento solidaristico rappresentato dal trasferimento di risorse al suo carattere di risorsa transitoria e straordinaria volta a compensare gli squilibri nella prestazione di servizi pubblici essenziali provenienti dai finanziamenti ordinari194.
Secondo alcuni commentatori, i trasferimenti non dovrebbero assicurare l‘uniformità totale dei servizi nel territorio spagnolo ma innescare una relazione diretta tra i servizi forniti e l‘imposizione tributaria in ciascuna Regione, conformemente al principio autonomistico195, dal momento che il principio di
192 Cfr., al riguardo, LAMPREAVE PEREZ, Articulo 158, in Commentario a las Leyes Politica, p. 565, ss. 193 Cfr., art. 15 della LOFCA n. 3/1996.
194 Cfr., in tal senso, Accordo 1/96, n. 6 ―Assignaciones de nivelaciòn de los servicios publicos fundamentales‖,
1273.
195 Cfr., J.L. GARCIA – E. GIRON REGUERA, La incidencia del modelo de Estado en el sistema de
eguaglianza tra i cittadini spagnoli non significa totale uniformità fiscale su tutto il territorio nazionale che sarebbe incompatibile con l‘autonomia finanziaria196.
La questione dei livelli essenziali di assistenza e della loro interpretazione riduttiva da parte della dottrina ha generato un vivace dibattito in merito alla possibilità di conciliare l‘assetto delle relazioni finanziarie in chiave maggiormente competitiva ed il principio di eguaglianza, dal momento che l‘autonomia impositiva può provocare ulteriori divari tra Comunità e conseguenti sperequazioni economiche e sociali.
Come si è prima anticipato, un‘altra forma di perequazione è rappresentata dal Fondo di compensazione territoriale, previsto dall‘articolo 158, secondo comma, della Costituzione.
Il Fondo in questione, elaborato dall‘Accordo tra Stato e CCAA del 1996 sottostante alla legge n. 3/1996, è orientato a contenere le disparità economiche tra le Comunità che, in ogni caso, non può superare il 10% in termini di differenziazione.
L‘Accordo, infatti, fissa un tetto minimo di risorse di cui ogni CA deve disporre e che per il quinquennio 1997 è stato previsto come non inferiore al 90% delle risorse delle CCAA considerate complessivamente.
La previsione di un tetto percentuale minimo di fondi di cui ogni Comunità deve beneficiare rappresenta una importante innovazione nel modello redistributivo, dal momento che introduce un elemento di chiarezza sull‘entità delle risorse delle CCAA.