Tra le diverse integrazioni emendative intervenute rispetto al testo licenziato dal Governo lo scorso 3 ottobre 2008, appare opportuno soffermarsi, in particolare, su alcune ulteriori disposizioni normative:
Il primo riferimento è all‘articolo 18, che individua un percorso dinamico denominato ―patto di convergenza‖ ai costi e ai fabbisogni ordinari, propedeutico a realizzare un sistema coordinato di cd. governance multi-level.
Un tracciato convenzionale operativo e mirato ad instaurare, all‘interno del Documento annuale di programmazione economico-finanziaria (Dpef), un meccanismo-percorso dinamico di riequilibrio economico-patrimoniale, preparatorio all‘accompagnamento graduale, soprattutto delle Regioni, verso la sostanziale e corretta introduzione dei criteri fissati nell‘istituendo rapporto costi/fabbisogni, entrambi standard.
Tale strumento di programmazione, così come desumibile dalla lettera della norma, andrebbe a funzionare per ogni livello di governo territoriale nella preventivazione dei saldi da rispettare, sia in sede di bilancio di previsione che di rendiconto, nella pre-definizione dei livelli di ricorso al debito e alla pressione fiscale complessiva.
Insomma, una sorta di ―linea guida‖ autorevole, destinata al sistema autonomistico territoriale, che sancisca i comportamenti economico-gestionali da tenere nell‘esercizio delle loro funzioni ordinarie, ―volto ad accertare (in difetto) le cause degli scostamenti e stabilire le azioni correttive da intraprendere, anche fornendo agli enti la necessaria assistenza tecnica e utilizzando, ove possibile, il metodo della diffusione delle migliori pratiche‖ collaborative tra le burocrazie di pari livello.
A ben vedere, nella ipotesi di mancato rispetto degli obblighi da parte delle Istituzioni destinatarie (Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni), verrebbe attivato dallo Stato, d‘intesa con la Conferenza Unificata, un apposito procedimento,
denominato ―piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza‖, di riprogrammazione dell‘attività caratteristica, da elaborarsi previa una attenta ricognizione delle cause che hanno determinato gli scostamenti rispetto a quanto precedentemente pianificato.
Nell‘ipotesi di reiterato inadempimento delle istituzioni destinatarie, scatterebbe la procedura sostitutiva di commissariamento ad acta degli enti responsabili, ai sensi e per gli effetti di cui al comma 2 dell‘articolo 120 della Costituzione, attuato dall‘articolo 8, comma 1, della legge n. 131 del 5 giugno 2003 (c.d. legge La Loggia).
La seconda novità rispetto al testo condiviso dal Governo lo scorso ottobre 2008 è rappresentata dall‘articolo 22, che insedia, limitatamente alla fase transitoria140, la c.d. perequazione infrastrutturale.
Più in particolare, l‘articolo 22 distingue due fasi.
Infatti, «in sede di prima applicazione» si predispone una ricognizione degli interventi infrastrutturali, precisandone i responsabili, l‘ambito operativo e gli elementi di valutazione141.
Il soggetto ‗capofila‘ è il Ministro dell‘Economia e delle Finanze, che agisce d‘intesa con il Ministro per le Riforme per il federalismo, il Ministro per la semplificazione normativa, il Ministro per i rapporti con le Regioni e gli altri Ministri competenti per materia142.
L‘ambito della ricognizione, poi, comprende le infrastrutture riguardanti le strutture assistenziali, scolastiche nonché la rete stradale, autostradale e ferroviaria, la rete fognaria, idrica, elettrica e di trasporto e distribuzione del gas, le strutture portuali ed aeroportuali.
140 Cfr., al riguardo, F. BASSANINI e G. MACCIOTTA, Il disegno di legge sulla attuazione del federalismo
fiscale all‘esame del Senato. Osservazione e rilievi sul testo del relatore, in Astrid, 2009.
141 Articolo 22, comma 1.
142La disposizione in commento ha sollevato, invero, interrogativo, osservandosi al riguardo, da un
lato, che la responsabilità principale viene affidata a Ministro diverso da quello competente ‗per materia‘ (vale a dire, il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti che, peraltro, non viene neanche espressamente nominato) e, dall‘altro, che la formula di chiusura richiama potenzialmente il coinvolgimento di un numero (anche) elevato di Ministri, con conseguenze complesse in termini di gestione della procedura. A. TONETTI, Le risorse straordinarie dello Stato, in La legge delega sul federalismo
Infine, gli elementi di cui tener conto nella ricognizione, pur essendo molteplici e di diversa natura, sembrano comunque esprimere l‘idea che la valutazione delle infrastrutture debba essere condotta assumendo a riferimento non tanto il dato materiale quanto il fabbisogno e che quest‘ultimo debba essere commisurato in relazione ad almeno tre aspetti: a) quello della domanda da soddisfare; b) quello dello sviluppo da favorire; c) quello della specificità territoriale.
Nella seconda fase, quella cioè transitoria – corrispondente al quinquennio, decorrente dalla data fissata dai decreti legislativi di attuazione, previsto per il superamento del criterio della spesa storica143 - invece, sono individuati, sulla base della pregressa ricognizione, gli interventi finalizzati agli obiettivi di cui all‘articolo 119, comma 5, della Costituzione, che tengano conto «anche della virtuosità degli enti nell‘adeguamento al processo di convergenza ai costi o al fabbisogno standard» (articolo 22, comma 2)144.
L‘articolo in commento, in definiva, costituisce una norma avente carattere peculiare, tesa a rimuovere, attraverso una ricognizione complessiva dei deficit infrastrutturali (relativi alle diverse reti, come ad esempio, quella viaria) e dei deficit di sviluppo esistenti, tutti i gap territoriali.
Una soluzione, quella individuata, che – sebbene apprezzabile sotto il profilo delle finalità concrete che si pone – è stata tuttavia criticata dai primi commentatori, in quanto ritenuta inadeguata sotto il profilo concettuale e procedurale, sostanziandosi in un modo per rimediare, attraverso una politica una tantum degli investimenti (da tracciare nel Dpef), a quelle diversità strutturali esistenti nel Paese, che spesso costituiscono la causa di una economia che corre a velocità differenziate per territorio145.
143 Articoli 20, comma 1, lett. e) e 21, comma1, lett. f).
144 La dottrina (A. TONETTI, Le risorse straordinarie dello Stato, op. cit.) ha, al riguardo, evidenziato la
formulazione alquanto ambivalente della disposizione in commento, potendo essere intesa nel senso ―di costituire o una misura incentivante volta a premiare gli enti più virtuosi, oppure una misura compensativa volta a sostenere gli enti con maggiore difficoltà, così da non pregiudicare gli investimenti‖.
145 Cfr., sul punto, le considerazioni svolte, in modo puntuale, da E. JORIO, Il federalismo fiscale al
Senato, in www.federalismi.it, n. 2/2009. In particolare, secondo l‘Autore, non si comprende come possano i bisogni strutturali essere accertati e soddisfatti attraverso l‘applicazione di una norma transitoria e non già di una disciplina a regime ordinario. In altri termini, le differenze infrastrutturali
Infine, una ulteriore novità riguarda alcune disposizioni introdotte dalla legge delega in materia di salvaguardia finanziaria (articolo 28), sul cui rispetto sono tenute a vigilare anzitutto le Commissioni bilancio.
Si vincolano infatti i decreti legislativi alla coerenza tra riallocazione delle funzioni e dotazione delle risorse umane e finanziarie ed a far corrispondere al trasferimento delle funzioni il trasferimento del relativo personale.
Viene individuato l‘obiettivo di non aumentare la pressione fiscale complessiva e di garantire la determinazione periodica del limite massimo della medesima pressione fiscale e la sua ripartizione tra i diversi livelli di governo.
Si prevede, infine, che dalla legge delega e da ciascuno dei decreti legislativi non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (sembrando pertanto esclusa la possibilità di compensazioni finanziarie tra i diversi decreti).
esistenti, proprio perché hanno fino ad oggi impedito uno sviluppo economico equamente diffuso, necessiterebbero di un accertamento di carattere ricognitivo in progress distribuito su un arco temporale necessariamente di lungo periodo, nonché di attento monitoraggio e attenzione sulle soluzioni praticabili. Si tratterebbe, in buona sostanza, di una dimenticanza fondamentale commessa dal legislatore che si inserisce, ancora una volta nella generale trascuratezza relativa alle carenze infrastrutturali e strutturali sofferta in particolare dalle Regioni meridionali.
4.10 Brevi considerazioni conclusive e riepilogo dei futuri adempimenti di