Principiando a questo punto una riflessione maggiormente approfondita delle novità introdotte dalla legge delega n. 42/2009, va detto che, tra le più rilevanti modifiche da questa apportate all‘originario DDL delega governativo, si evidenziano anzitutto quelle attinenti alla ridefinizione del sistema dei pareri parlamentari sui decreti legislativi e, più in generale, al complesso di apparati e di organismi appositamente predisposti per accompagnare l‘intero processo di attuazione della riforma, in specie nella prima fase transitoria.
Va detto in tal senso come il richiamato dialogo tra maggioranza e opposizione sia servito a migliorare notevolmente il testo definitivo, che adesso si caratterizza, a seguito della correzione di alcuni difetti in punto di raccordo tra Governo, Parlamento, autonomie territoriali e organi tecnici, per un più deciso coinvolgimento del Parlamento nell‘approvazione dei decreti legislativi.
L‘espressione più intensa di questo maggiore coinvolgimento è rappresentata dalla istituzione di una apposita Commissione parlamentare per l‘attuazione del federalismo fiscale (articolo 3).
La Commissione parlamentare ha natura bicamerale ed è composta da quindici senatori e quindici deputati.
Essa presenta alcune caratteristiche peculiari rispetto ad analoghi organismi istituiti in precedenti occasioni; innanzitutto, il Presidente è nominato d‘intesa tra i presidenti di Camera e Senato, accentuando in qualche misura l‘autorevolezza e l‘indipendenza dell‘organo. La funzione della Commissione peraltro non è limitata all‘espressione dei pareri sugli schemi dei decreti legislativi, ben potendo svolgere un‘attività conoscitiva e di verifica dello stato di attuazione della legge, riferendo ogni sei mesi alle Camere123.
123 In tal modo concentrandosi in un‘unica sede un‘attività che altrimenti si sarebbe dispersa tra le
A ben vedere, la novità appena segnalata appare particolarmente significativa giacché, da un lato, consentirebbe al Parlamento di disporre di un osservatorio specializzato per verificare nel corso del tempo (ed esattamente fino al termine della fase transitoria prevista dalla legge) lo stato di attuazione della riforma, dall‘altro lato permetterebbe di dare luogo, proprio nell‘ambito del Parlamento, a quel necessario collegamento con il sistema delle autonomie territoriali che tuttora manca nella disciplina costituzionale.
Infatti, secondo una soluzione alquanto originale, la Commissione parlamentare, nello svolgimento delle sue funzioni, è tenuta ad assicurare il raccordo con tutte le autonomie locali mediante la consultazione di un innovativo ―Comitato di rappresentanti delle autonomie territoriali‖, nominato dalla componente rappresentativa delle Regioni e degli Enti locali nell‘ambito della Conferenza unificata e composto in modo piuttosto snello complessivamente da dodici rappresentanti delle Regioni, delle Province e dei Comuni (rispettivamente da sei, due e quattro rappresentanti).
Con la scelta di costituire un Comitato esterno, tra l‘altro, si superano non poche delle obiezioni opportunamente sollevate nei confronti dell‘integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali che, come noto, è stata prefigurata dall‘articolo 11 della legge costituzionale n. 3/2001, ma non attuata dai regolamenti parlamentari.
Inoltre, la Commissione è collegata anche agli altri organismi appositamente costituiti per consentire l‘effettiva implementazione dei più immediati e rilevanti profili della riforma posta dalla legge delega, ovvero la Commissione tecnica paritetica per l‘attuazione del federalismo fiscale (articolo 4), istituita presso il Ministero dell‘economia e delle finanze, e la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (articolo 5); entrambi questi organi dovranno fornire alla Commissione bicamerale tutte le informazioni necessarie allo svolgimento delle funzioni di quest‘ultima.
Circa gli organi da ultimo citati, va notato che la composizione della Commissione tecnica è stata resa davvero ―paritetica‖, dando così ascolto a chi aveva notato una palese incongruenza tra la definizione dell‘organo e le modalità di composizione di quest‘ultimo.
Adesso, la presenza dei rappresentanti ―tecnici‖ dello Stato è correttamente equivalente a quella complessiva dei rappresentanti ―tecnici‖ degli altri enti territoriali124.
Inoltre, seguendo una linea di più ampia condivisione delle scelte attuative pure a favore dei soggetti della rappresentanza politica sia a livello nazionale che decentrato, si è scelto di far partecipare alle riunioni della Commissione tecnica anche un rappresentante tecnico per ciascuna delle due Assemblee parlamentari (e di nomina presidenziale) ed uno per tutti i Consigli regionali e le province autonome (nominato d‘intesa tra di loro nell‘ambito della Conferenza dei Presidenti dell‘ Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome).
L‘auspicio è che tale delimitata forma di partecipazione in rappresentanza degli organi legislativi non si limiti ad un semplice collegamento interistituzionale a fini meramente notiziali, ma possa tradursi nell‘apporto positivo di ulteriori competenze e conoscenze in materia.
sulle medesime questioni.
124 Il contesto appena richiamato richiama, in via di confronto, il sistema delle Conferenze tra Stato e
autonomie territoriali, che, ancorchè relativamente ―giovane‖ (l‘istituzione della Conferenza Stato- Regioni nell‘ambito della presidenza del Consiglio dei Ministri risale all‘inizio degli anni ottanta, mentre l‘assetto attuale si è avuto a partire dal 1997), sia divenuto, di fatto, l‘unica sede di confronto e di negoziazione tra i diversi livelli territoriali, relativamente a tutte le principali funzioni statali, non solo amministrative, ma anche legislative (chiaramente in supplenza, per queste ultime funzioni, rispetto ad una ―Camera delle Autonomie‖). Per una esaustiva trattazione del tema, cfr., al riguardo, N. LUPO, Il procedimento di attuazione della delega sul federalismo fiscale e le nuove sedi della collaborazione tra i
diversi livelli territoriali: Commissione bicamerale, Commissione tecnica paritetica e Commissione permanente, in
www.federalismi.it, n. 23/2009, p. 3, ss. Sull‘organo in commento, tuttavia, la dottrina ha avuto modo di sottolineare come permanga una qualche pletoricità dell‘organo che, proprio in quanto connotato per il carattere tecnico delle componenti e correlativamente delle funzioni, dovrebbe poter agire con agilità e non rischiare di presentarsi come una sorta di Conferenza unificata ―in miniatura‖. Forse, il numero elevato di componenti (trenta) sarebbe maggiormente giustificato se, oltre alla ―disciplina procedurale‖, alla Commissione fosse consentito di disciplinare anche i profili organizzativi, per esempio distribuendo i suoi componenti in sezioni o sottocommissioni competenti su determinati ambiti di materie. Cfr., sul punto, G. M. SALERNO, Il progetto di legge sul federalismo fiscale supera l‘esame
Infine, la Commissione tecnica è collocata nell‘ambito della Conferenza Unificata, specificandosi inoltre che essa svolge le funzioni di segreteria tecnica della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica che sarà appositamente costituita all‘interno della stessa Conferenza Unificata, e che avrà importanti competenze rivolte ad assicurare che il federalismo fiscale si svolga secondo modalità concordate con le autonomie territoriali.
Discende da quanto appena detto che la predetta Commissione tecnica non dovrà essere più sciolta — come inizialmente previsto — al termine della fase transitoria prevista dalla legge delega.
La Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica dovrà invece essere istituita dai decreti legislativi nell‘ambito della Conferenza unificata.
Si è stabilito che tale organismo, composto da rappresentanti dei diversi livelli di governo, concorra alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica ed accompagni tutti i processi volti ad assicurarne il rispetto.
La Conferenza è in particolare titolare di poteri di verifica del nuovo ordinamento finanziario di comuni, province e città metropolitane e regioni e delle relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo, nonché della congruità dei dati e delle basi informative finanziarie e tributarie fornite dalle amministrazioni territoriali. La Conferenza deve mettere a disposizione delle Camere e dei Consigli regionali tutti gli elementi informativi raccolti nonché trasmettere alle stesse Camere le proprie determinazioni.
Con le modifiche apportate è presumibile che si intenda, da un lato, evitare una possibile divaricazione tra i due organismi (la Commissione tecnica e la Commissione permanente costituita in seno alla Conferenza Unificata) — e dunque tra l‘opinione espressa in sede tecnica e la volontà politica formulata nella Conferenza permanente; e, dall‘altro lato, evitare che la Conferenza permanente, allo scadere della fase del Senato, in www.federalismi.it, n. 2/2009, p. 3, ss.
transitoria, possa perdere quel necessario supporto di carattere tecnico di cui la Conferenza Unificata, come noto, è strutturalmente priva.
I tre organismi sopradescritti sono pertanto destinati ad operare in modo fortemente integrato, coordinando la partecipazione dei diversi attori istituzionali al processo di attuazione della legge delega. Tale partecipazione, inoltre, è destinata a realizzarsi in tutte e tre le fasi in cui si realizzerà l‘attuazione della legge delega: la fase istruttoria, la fase dell‘adozione dei decreti delegati e quella di applicazione dei medesimi decreti sino al termine della fase transitoria. Al termine di tale fase cesserà di operare la Commissione bicamerale, mentre gli altri due organismi in questione continueranno ad assicurare il coordinamento tra esecutivi nazionali e locali anche dopo l‘entrata a regime del federalismo fiscale.