Le autorità di regolazione dei trasporti: il caso italiano

Differentemente rispetto ad altri settori dei servizi di rete, il diritto dell’Unione europea non impone agli Stati membri specifici modelli di regolazione dei servizi e delle infrastrutture di trasporto, sicché si è potuto assistere alla creazione di sistemi differenti di ripartizione ed esercizio della funzione regolatoria nel settore in questione.

Il sistema italiano di regolazione dei trasporti si presenta estremamente frammentato, non solo verticalmente in relazione ai singoli modi di trasporto, ma persino orizzontalmente ove si assiste ad una pluralità di organi che si suddividono le funzioni regolatorie nell’alveo di un medesimo ambito settoriale. Ciò non ha certo facilitato l’attuazione di una efficace azione di regolazione dei mercati, stanti le difficoltà e le complessità del sistema trasportistico italiano.

La concreta attuazione a livello nazionale della politica europea dei trasporti appare, infatti, alquanto complessa, sia per la figura ingombrante dello Stato che partecipa alle dinamiche del settore ricoprendo di volta in volta ruoli diversi e spesso configgenti tra loro290, che per l’assenza di regole giuridiche certe e predefinite, che ancora in ragione della forte dipendenza che gli interventi strutturali in materia di trasporti presentano rispetto a scelte prettamente di strategia politica connesse, a loro volta, a fortissimi interessi economici e territoriali (a titolo esemplificativo, si pensi, sotto il primo aspetto, alle grandi difficoltà nel processo di

288 Cfr. S.M. CARBONE – F. MUNARI, La disciplina dei porti, op. cit., p. 136-140.

289 Ibidem, p. 134-135.

290 Sottolinea M. SEBASTIANI, Le infrastrutture di trasporto: programmazione, concorrenza,

interesse pubblico, op. cit., p. 101, come nel settore dei trasporti (servizi e infrastrutture) “[...]

lo Stato italiano si presenta con una impressionante varietà di anime: è azionista, concedente, investitore, garante degli utenti, dei dipendenti, dei fornitori, dei contribuenti, della universalità dei

trasferimento dei traffici merci dalla gomma al trasporto intermodale e sotto il secondo, alla controversa vicenda dell’individuazione del tracciato e della conseguente realizzazione della TAV nel tratto italiano da Torino a Trieste).

Fondamentale in questo senso potrebbe rivelarsi la presenza di forti organi che regolino con decisione ed imparzialità le dinamiche economiche, sociali e concorrenziali del settore (o dei singoli settori) del trasporto e che forzino, quando necessario, la mano alle amministrazioni politiche e agli operatori economici nell’ottica del rispetto del diritto dell’Unione europea e del perseguimento del primario interesse ad uno sviluppo sostenibile, efficace ed accessibile dei servizi e delle infrastrutture di trasporto in funzione dell’incremento della coesione sociale, territoriale e (ovviamente) economica dell’Italia.

L’importanza della presenza di un’autorità di regolazione indipendente si palesa pienamente in relazione al profilo della concorrenza nei servizi di trasporto e nelle infrastrutture, allorché si pensi a quei mercati laddove in precedenza lo Stato operava come monopolista ed ora opera in qualità di incumbent in concorrenza con nuovi competitors privati291.

Più forte che mai si avverte, quindi, la necessaria presenza di un organismo che delinei condizioni di vera competizione e quindi sorvegli in primis l’accessibilità al mercato e poi i vari parametri che devono sussistere in un vero mercato competitivo292 – tra i quali il controllo ex ante per impedire all’ex monopolista di abusare della propria posizione dominante nel mercato, l’uso razionale delle infrastrutture da parte di tutti gli operatori, l’equa definizione delle tariffe, ecc. –, fino a giungere alla tutela dei destinatari dei servizi e quindi degli utenti293.

291 Storicamente le imprese ex monopoliste o le imprese che gestiscono in monopolio l’infrastruttura sono partecipate da diversi Ministeri (ad es. dell’economia o dei trasporti). Affidare compiti di regolazione a soggetti collocati all’interno di un ente governativo, benché conforme al diritto dell’Unione europea, potrebbe minarne l’indipendenza. Ebbene, «In tali

circostanze l’ente può essere fortemente incentivato a influenzare le decisioni di regolazione al fine di favorire la parte in cui ha un interesse finanziario diretto, ad esempio aumentando le tariffe di accesso e rendendole superiori ai costi efficienti per ridurre le sovvenzioni pubbliche». Cfr. in tal senso, DIREZIONE GENERALE DELLE POLITICHE STRUTTURALI E DI COESIONE - PARLAMENTO EUROPEO, Tipologia e

struttura degli organismi di regolazione nel settore ferroviario dell’Unione europea, Bruxelles, 2011, p. 29, disponibile on line al sito http://www.europarl.europa.eu/studies.

292 Cfr. la Relazione annuale per il 2010 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

293 La tutela dell’utente dei servizi pubblici (o servizi di interesse generale, per usare la terminologia del diritto dell’Unione europea), di trasporto e non, ha trovato, già a partire

Proprio questi ultimi, in particolare, subiscono le conseguenze negative dell’attuale assetto del settore dei trasporti in Italia: l’aumento delle tariffe dei servizi pubblici a media e breve percorrenza incide notevolmente sul fenomeno del pendolarismo, così come la bassa qualità ed efficienza dei servizi offerti, per non parlare della scarsa integrazione tra le diverse forme di mobilità pubblica e tra la mobilità pubblica e quella privata. La presenza delle c.d. “Carte dei servizi” rappresenta sicuramente un elemento di positività nell’ottica della tutela dei diritti degli utenti, ma rischia di rimanere un’arma spuntata in assenza di un soggetto regolatore che verifichi in concreto il rispetto delle previsioni delle Carte e che possa costituire una “sponda” per chi voglia esprimere pareri e suggerimenti sulle Carte stesse, su progetti di riorganizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale o su iniziative per l’informazione, la trasparenza e la semplificazione delle forme di accesso a tali servizi294.

Non secondaria è, poi, la circostanza che il settore dei trasporti sia, in ragione della sua complessità, quello che più ha risentito e risente tuttora degli squilibri del

primi anni ‘90, una grande rilevanza in ambito comunitario: l’obiettivo postosi in tale sede è quello di giungere ad un bilanciamento tra l’interesse pubblico (in origine prevalente sull’interesse del singolo) sotteso all’erogazione del servizio e la posizione di “potere” del gestore che si determinava di conseguenza, da un lato, e talune pretese (qualità, quantità, accessibilità, pluralità dei servizi, diritto all’informazione, ecc.) che si suppone l’utenza abbia il diritto di vantare nei confronti dei gestori stessi, dall’altro. Tali pretese non sono altro che la conseguenza dell’individuazione di standards essenziali e connaturati ai servizi di interesse generale, riconducibili ontologicamente al substrato normativo costituito dagli artt. 14 TFUE (ex art. 16 del Trattato CE) e 36 della Carta di Nizza, sulla quale poggia la politica di tutela degli utenti/consumatori varata dal diritto dell’Unione europea. In quest’ottica è, quindi, percepibile, nella sua interezza, il ruolo che le autorità indipendenti e le autorità di regolazione svolgono strumentalmente al riequilibrio delle due sfere di interesse. Il rapporto gestore/utenza, una volta che la gestione del servizio di interesse generale è stata sottratta al meccanismo della attribuzione in esclusiva, assume i connotati di una relazione privata improntata alla logica del mercato tra due centri di interessi dei quali uno (l’utenza) presenta dei profili di debolezza (contrattuale), che trovano nelle autorità di regolazione un’istanza di garanzia e protezione (cfr. in tal senso cfr. F. MERUSI, La nuova disciplina dei servizi pubblici, op. cit. p. 63 ss.; G. NAPOLITANO, Regole e mercato nei servizi pubblici, op. cit., p. 146 ss.).

294 In materia di Carte dei Servizi si rimanda ai lavori di A. MASSERA, Diritti degli utenti e

regolazione della concorrenza: le carte dei servizi e le autorità indipendenti, in D. SORACE (a cura di),

Le responsabilità pubbliche, Padova, 1998, p. 40 ss.; R. BRIANI, Le procedure di reclamo previste dalle

carte dei servizi, in A. CORPACI (a cura di), La tutela degli utenti dei servizi pubblici, Bologna, 2003, p. 279 ss.; T. MADELL, From the Citizen’s Charter to Public Service Guarantees – the Swedish Model, in Eur. Pub. Law, (2005) 11 (2), p. 261-282. Proprio Madell inquadra il modello tradizionale di Carte dei servizi impostandolo su sette principi fondamentali: livelli di servizio pubblico standard e predefiniti, trasparenza nell’esercizio del servizio, informazione all’utenza, pluralità nella scelta del prestatore, non discriminazione, libertà di accesso al servizio per gli

sistema italiano delle autorità indipendenti di regolazione, tanto che da più parti si è da tempo invocata l’istituzione di un’apposita autorità settoriale295.

La liberalizzazione del settore ad opera del diritto dell’Unione europea fatica a realizzarsi pienamente nella pratica296 e dove, invece, il livello concorrenziale è decisamente migliore (è questo il caso del trasporto aereo) vi sono comunque degli interventi regolatori che pongono rimedio alle imperfezioni del mercato297.

Il settore dei trasporti presenta aspetti peculiari che hanno infatti reso difficoltoso il processo di liberalizzazione del mercato dei servizi e l’accesso alle infrastrutture. La gestione dei servizi storicamente affidata a singole imprese pubbliche ha generato una connaturata situazione di monopolio legale che oggi in certi settori ancora si stenta a superare. Le infrastrutture sulle quali si dispiegano i servizi presentano caratteristiche che le rendono difficilmente duplicabili e quindi tendenti ad ingenerare situazioni di monopolio naturale che a loro volta determinano posizioni dominanti (facilmente abusabili) in capo ai soggetti che tali infrastrutture detengono. Le ricadute più pesanti si sono riversate sia sulle imprese, che non possono o non riescono a fare concorrenza ai monopolisti, che sugli utenti, i quali si sono visti offrire servizi di qualità e quantità insufficiente e a tariffe spesso non convenienti.

Inoltre, l’assenza di un’autorità settoriale di regolazione determina la mancanza di quell’attività di ri-regolazione che possa porre in essere un sistema di

295 In favore della istituzione dell’Autorità per i trasporti si sono infatti pronunciati non solo le rappresentanze dei consumatori, ma anche illustri esponenti del settore, della politica, delle istituzioni e delle parti sociali.

296 Il monopolio di Trenitalia nel trasporto ferroviario di media-lunga percorrenza è un dato di fatto, così come lo sono i rischi che l’appartenenza di RFI e Trenitalia allo stesso gruppo societario determini la creazione di barriere all’entrata; la gestione delle autostrade è impostata su concessioni lunghissime e condizioni di concessione che favoriscono gli

incumbents.

297 Nel caso specifico, l’allocazione della capacità aeroportuale, ovvero dei diritti di atterraggio, decollo e stazionamento dei velivoli, è un tema che, lo si è visto con il caso della fusione Alitalia-AirOne in CAI (Compagnia Aerea Italiana), merita particolare attenzione. Questo aspetto peculiare del trasporto aereo e la sua centralità nelle dinamiche concorrenziali del settore non è sfuggita ai redattori dei d.d.l. C 1057 e S. 1472, il cui articolo 1, comma quinto, afferma che “l’Autorità vigila sull’allocazione degli slots aeroportuali negli

aeroporti coordinati o pienamente coordinati ai sensi del regolamento (CEE) n. 95/93 [...] e successive modificazioni”. Nella pratica, una simile funzione si tradurrebbe nel controllo sull’attività svolta da Assoclearence, l’associazione affidataria dell’attività di coordinamento

interventi finalizzati alla salvaguardia dei diritti degli utenti298 (determinando una disparità nel livello di tutela tra i diversi comparti del settore dei servizi pubblici di interesse generale, proprio nel momento in cui il trend che giunge dall’Unione europea va nella direzione di un innalzamento della protezione degli utenti, a partire dal riconoscimento e dalla tutela del c.d. “servizio universale”), situazione questa aggravata dalla polverizzazione delle competenze regolative tra svariati organismi299.

5.2. Ipotesi di riforma: i d.d.l diretti all’istituzione di una autorità di