Capitolo 2. La regolazione delle infrastrutture di trasporto
5. Autorità di regolazione dei trasporti e delle infrastrutture nel diritto dell’Unione
5.2. Ipotesi di riforma: i d.d.l diretti all’istituzione di una autorità di regolazione
In data 7 aprile 2008, la Commissione Trasporti della Camera dei Deputati ha avviato l’esame della c.d. “proposta di legge Lovelli” recante l’istituzione dell’Autorità per i servizi e l’uso delle infrastrutture di trasporto300. Solo pochi giorni prima (precisamente il 20 marzo) un analogo d.d.l.301 è stato presentato al Senato ed è stato assegnato alla 8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) in sede referente il 17 giugno. Dopo il naufragio del progetto di riforma delle
298 Sui diritti dei passeggeri in generale cfr. J. KARSTEN, Passengers, consumers and
travellers: the rise of passenger rights in EC transport law and its repercussions for Community consumer law and policy, in Journal Cons. Pol., 30 (2007), p. 117. Con particolare attenzione al settore aereo cfr. E. VARNEY, Grounded? Air passenger rights in the European Union, in Yearbook
Cons. Law, 2008. In merito al trasporto marittimo e per via navigabile cfr. J. KARSTEN, European
passenger law for sea and inland waterway transport, in Yearbook Cons. Law, 2008.
299 Inquadrano efficacemente la situazione C. SCARPA - A. BOITANI - P.M. PANTEGHINI - L. PELLEGRINI - M. PONTI, Come far ripartire le liberalizzazioni nei servizi, pubblicato online su www.frdb.org/images/customer/rapporto_2.pdf., quando affermano che “[i]l Nars , al di là della buona volontà dei suoi componenti, è un organismo troppo esile, dotato del potere di convincere i decisori politici con la coerenza degli argomenti, ma non di quello, decisivo, di esigere le informazioni necessarie dai soggetti regolati. Gli altri organismi prima citati soffrono, in alcuni casi, di cronica insufficienza di personale [...], in altri di evidente contiguità con gli interessi dei regolati (anche solo per storia e formazione delle persone che in tali organismi operano)”. Nel sistema vigente il NARS concorre a definire e promuovere l’applicazione delle linee guida di regolamentazione dei settori di pubblica utilità definite dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) e può svolgere, in materia tariffaria, tutti i compiti che gli vengano affidati dal CIPE o richiesti dai singoli Ministri e, laddove ne ravvisi la necessità, può autonomamente proporre al CIPE e al Governo provvedimenti in materia, per i settori di pubblica utilità di competenza del Comitato.
autorità indipendenti presentato nella precedente legislatura e che già prevedeva l’istituzione dell’Authority dei servizi e delle infrastrutture di trasporto302, giungere (finalmente) all’istituzione di una simile Autorità consentirebbe, anzitutto, di porre rimedio ad una situazione di disorganizzazione che espone i cittadini e le imprese a non irrilevanti effetti negativi (dato che il malfunzionamento di un sistema cardine dei mercati economici, come è quello delle autorità di regolazione e vigilanza, ostacola l’instaurarsi di un effettivo livello di concorrenza e il conseguente dispiegarsi delle positività che derivano dalla leale competizione nel mercato303).
L’istituzione dell’Autorità dei trasporti pare inoltre opportuna per la funzione unificatrice della governance di taluni aspetti chiave della gestione amministrativa del settore304, specie se avesse effettivamente luogo il trasferimento in capo ad essa dei compiti di regolazione economica attualmente esercitati dal CIPE305, dal Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture306, dall’Anas307, dall’Enac e
302 Il riferimento è al d.d.l. numero AS. 1366, presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nel febbraio 2007 e decaduto a seguito dello scioglimento anticipato delle Camere.
303 In particolare, tre sono gli aspetti patologici dell’attuale sistema italiano: 1) l’incompletezza, dovuta alla mancanza di autorità settoriali nell’ambito dei trasporti, dei servizi postali e idrici; 2) la frammentazione delle competenze (su vari livelli e, all’interno del medesimo livello tra più organi) che indebolisce l’intervento regolativo inficiandone l’efficacia; 3) la debolezza, dovuta in maggior parte al processo di ritrasferimento delle competenze dalle autorità indipendenti agli organismi governativi.
304 L’ambito applicativo della legge è limitato – dalle lettere a), b), c), d), del quarto comma dell’articolo 1 – ai servizi di trasporto ferroviario di passeggeri a media e lunga percorrenza (con esclusione di quelli ad alta velocità), ai servizi di trasporto aereo di linea operati in regime di oneri di servizio pubblico, o comunque sovvenzionati con risorse pubbliche, ai servizi di trasporto aereo di linea con destinazioni esterne all’Unione europea, disciplinati da accordi bilaterali di traffico, ai servizi di navigazione sovvenzionata di cabotaggio marittimo. Rimangono, quindi, esclusi i servizi di trasporto pubblico locale.
305 Il sistema nazionale dei poteri di regolazione economica dei servizi pubblici attualmente in vigore nel nostro Paese attribuisce al CIPE, inter alia, funzioni significative in materia di determinazione delle tariffe dei servizi di pubblica utilità non regolamentati da un’autorità di settore (e quindi anche in ambito di trasporto pubblico). In dottrina cfr. A. SENESI – A. TORRONI, Gli snodi istituzionali: le competenze del CIPE e dei ministri in materia di
regolazione, op. cit., p. 205 ss.
306 Il Ministero svolge compiti di regolazione attraverso propri organi interni, ad esempio l’Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari – URSF.
307 La posizione di Anas nel sistema italiano della regolazione dei trasporti rappresenta sicuramente il caso più controverso, in particolare per il “cumulo di funzioni” che si raccolgono in capo a tale ente. Sostiene infatti M. SEBASTIANI, Le infrastrutture di trasporto:
programmazione, concorrenza, interesse pubblico, op. cit., p. 106, che in Anas “[...] si assiste a una
integrazione verticale atipica. Non nel senso [...] di un’impresa o di un gruppo che gestisce contemporaneamente l’infrastruttura, in monopolio, e i servizi di trasporto in concorrenza. Nel caso
da altri enti strumentali. Infatti i d.d.l. prevedono che nel medesimo soggetto si riuniscano la promozione e la garanzia dello sviluppo della concorrenza, del diritto all’accesso alle infrastrutture (autostradali, aeroportuali, ferroviarie, portuali), della qualità ed efficienza dei servizi, dell’equità e trasparenza delle tariffe dei servizi.
I d.d.l. non menzionano, quanto al profilo dell’accorpamento delle funzioni di regolazione, le autorità portuali e R.F.I. (il gestore della rete ferroviaria nazionale): questo è un aspetto non secondario, in quanto entrambi svolgono, nei rispettivi ambiti, talune funzioni pubblicistiche e di regolazione, in attuazione dei principi di concorrenza e di separazione sanciti dal diritto dell’Unione europea. Nel silenzio della proposta di legge, si devono, quindi, ritenere questi soggetti svuotati dei loro compiti di regolazione in caso si giunga alla istituzione dell’Autorità per i trasporti.
R.F.I. non può essere intesa alla stregua di una autorità di regolazione, né a
fortiori un’autorità amministrativa indipendente: non ne presenta le caratteristiche fondamentali e pertanto non può che qualificarsi, ai fini di cui all’art. 1, co. 6, dei d.d.l. in esame, come ente strumentale. I compiti di regolazione strictu sensu svolti da R.F.I. confluiranno, quindi, in capo alla istituenda Authority. Nulla quaestio invece circa le funzioni svolte dagli organi ministeriali di regolazione del settore ferroviario, le quali mantengono la loro titolarità.
Più complesso è il discorso relativo alle autorità portuali, in quanto sia in dottrina che nella giurisprudenza delle corti nazionali ed europee sono rinvenibili teorie e posizioni contrastanti. Parte della dottrina ravvisa nell’Autorità portuale un’autorità amministrativa per la regolazione del mercato portuale da ricondurre nel quadro delle autorità amministrative indipendenti; altri riconducono questa figura al tradizionale modello di pubblica amministrazione indiretta; altri ancora ad un organismo di diritto pubblico che pianifica gli interventi infrastrutturali necessari alla modernizzazione dei porti e gestisce le aree e le banchine portuali autorizzandone (o concedendone l’uso esclusivo) alle imprese portuali308.
e al tempo stesso concorrente”.
308 Per una rassegna più dettagliata delle posizioni della dottrina cfr. G. VERMIGLIO, voce
Autorità portuale, in Enciclopedia del diritto, VI aggiornamento, Milano, 2002. Per un’analisi più generale e complessa della figura dell’autorità portuale si rimanda, invece, a M. MARESCA, La
regolazione dei porti tra diritto interno e diritto comunitario, op. cit.; A. ROMAGNOLI, Autorità
portuale: profili strutturali e funzionali, Bologna, 2003 e A. M. CITRIGNO, Autorità portuale: profili
organizzativi e gestionali, Milano, 2003. Offre una panoramica sul ruolo regolatore del mercato della Autorità portuale nell’ordinamento italiano dei porti G. ACQUARONE, Le attività di
Resta innegabile, tuttavia, che tali soggetti siano enti pubblici non economici dotati di autonomia (amministrativa, di bilancio e finanziaria) che svolgono una pregnante azione di regolazione dell’attività di impresa in ambito portuale: selezionano secondo criteri di efficienza e competitività le imprese che invocano l’accesso al mercato e vigilano affinché l’attività delle imprese selezionate si svolga conformemente e coerentemente con l’interesse pubblico e del singolo sistema portuale complessivamente considerato. Inoltre, le autorità portuali detengono alcuni dei poteri tipici delle autorità amministrative indipendenti, quali il potere regolamentare, quello di controllo e quello sanzionatorio.
Appare quindi difficile ipotizzare, anche in virtù del principio di specialità che contraddistingue il settore portuale, uno svuotamento del ruolo regolatore delle Autorità sul quale si è, tra l’altro, incentrata la riforma della governance portuale attuata nel 1994: un intervento regolatore da parte della istituenda Authority per i trasporti in ambito portuale può essere ammesso solo in quei porti che, in base al dettato della l. 84/94, non sono dotati di una propria Autorità di regolazione.
Irrinunciabile si presenta, infine, il necessario accorpamento delle funzioni regolative del settore dei servizi di trasporto con quelle di regolazione infrastrutturale: infatti, in materia di trasporti (rectius, di trasporti pubblici) l’interesse generale che sottende alla fornitura di tali servizi impone un’oculata regolazione delle infrastrutture utilizzate nell’erogazione dei servizi, in particolar modo per ciò che attiene all’accesso ad esse, posto che, anche sotto questo aspetto, la sussistenza dell’interesse generale consente – compatibilmente con la disciplina comunitaria – delle deroghe alla regola della libera concorrenza309.