Regolazione e diritto alla mobilità degli utenti

Come visto nei capitoli precedenti, il diritto dell’Unione europea relativo al tema dei Servizi di Interesse Economico Generale, era, fino al 1996, focalizzato sul rapporto tra servizi pubblici e regole della concorrenza e di accesso al mercato dei servizi stessi: gli unici soggetti che venivano tutelati erano gli operatori del settore (ossia le imprese incaricate della gestione del servizio). I singoli cittadini, invece, beneficiavano della deroga dell’allora articolo 86 del Trattato CE solo indirettamente, e limitatamente a quei soli vantaggi che derivano agli utenti di un servizio dalla buona e competitiva regolazione del servizio stesso, che, pur tuttavia, restava gestito da un monopolista.

A tal proposito, ci sembra il caso di rimarcare come il processo di liberalizzazione dei Servizi di Interesse Economico Generale a livello comunitario abbia tenuto in particolare considerazione l’aspetto regolativo, in quanto la Comunità e gli Stati Membri si sono premurati di istituire le cc.dd. Authorities (o Autorità indipendenti), con compiti di regolazione e controllo da esercitare nella completa autonomia ed indipendenza. Per di più le esigenze di tutela dei cittadini/utenti potevano venir considerate solo in via strumentale, ossia solo qualora si fossero inserite nel più ampio quadro della tutela della concorrenza nel mercato comunitario; ciò è vero ancor di più se si pensa che solo negli ultimi anni l’attività di regolazione delle authorities si accompagna ad una ri-regolazione di impronta “sociale” che tuteli fortemente e direttamente gli utenti dei servizi pubblici di rete.

Con il Trattato di Amsterdam del 1997, le Istituzioni comunitarie sembrano aver preso atto di quella che può a ragion essere definita come una «“spaccatura” tra

il dato sociale (utenti e consumatori) e quello mercantile (liberalizzazione e privatizzazione)»357 e hanno impostato un nuovo sistema di Servizi di Interesse Economico Generale di rete e delle relative infrastrutture. In particolare è stato raccolto il malcontento che serpeggiava in molti Stati Membri a proposito della rigida applicazione che la Commissione europea aveva dato dell’ex articolo 86 (spesso letto in combinato con l’ex articolo 82 e le norme in materia di libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi358): l’effetto era stato di stravolgere i meccanismi cui tradizionalmente gli Stati erano ricorsi per rispondere al bisogno di servizi pubblici da parte dei cittadini359.

Abbiamo visto come i cittadini dell’Unione europea360 abbiano il diritto ad accedere a Servizi di Interesse Economico Generale361 che permettano loro, tra le altre cose, di esercitare pienamente il diritto a circolare sul territorio degli Stati membri e da uno Stato all’altro362. E’ questo il nocciolo del c.d. “diritto alla mobilità”, che consiste, in altre parole, nel diritto di usufruire, a condizioni accessibili a tutti i cittadini, di servizi di trasporto che rispondano efficientemente al bisogno di spostarsi (per qualunque motivo, non solo economico) nell’ambito territoriale dell’Unione europea363.

Il diritto alla mobilità trova certamente soddisfazione attraverso servizi di trasporto che rientrano nel novero dei SIEG (e quindi dei servizi pubblici secondo il

357Cfr. M. MARESCA, L’accesso ai servizi di interesse generale, op. cit., p. 444.

358 La prassi giurisprudenziale comunitaria ha ribadito più volte il principio secondo cui l’articolo 86 acquista pieno significato se letto in combinato disposto con altri istituti contemplati nel Trattato CE, in particolare con le norme relative alla libera circolazione e con quelle in tema di concorrenza. Oltretutto è sostenuta in dottrina la teoria che vuole imporre alle imprese titolari di diritti esclusivi o speciali il rispetto delle regole di libera circolazione in quanto anche le imprese pubbliche o private legate allo Stato da particolari rapporti (quale quello derivante dall’incarico della gestione di un SIEG o l’attribuzione di un diritto esclusivo/speciale) sono considerate “soggetti pubblici”, come tali tenuti al rispetto delle regole sulla libera circolazione dirette agli Stati Membri. Cfr. in proposito M.P. CHITI, Diritto

amministrativo comunitario, Milano, 1999, pagg. 205 ss.

359 Come evidenziato da L. RADICATIDI BROZOLO, La nuova disposizione sui servizi di interesse

economico generale, op. cit., p. 527.

360 Ai sensi dell’articolo 20 TFUE, ex art. 17 TCE.

361 In base all’odierno articolo 14 del Trattato sul Funzionamento.

modello europeo) ed una rete infrastrutturale adeguata. Lo scopo della regolazione è, in tale ambito, unico: la tutela dell’utente. Gli strumenti regolativi sono molteplici e concorrono al perseguimento di obiettivi intermedi, strumentali all’effettiva tutela degli interessi dell’utenza. Ad esempio, il principio della netta separazione della gestione dell’infrastruttura dalla gestione dei servizi che di quell’infrastruttura si servono, unitamente alla regolazione pro-concorrenziale del mercato liberalizzato dei servizi e alla garanzia del libero accesso allo stesso sono condizioni essenziali che consentono al regolatore di garantire tariffe di accesso proporzionate ai costi e condizioni di accesso non discriminatorie per tutti gli operatori. Queste cosiddette “positività” del mercato si ripercuotono in favore dell’utente che godrà, almeno in teoria, di maggiore scelta nei servizi, livelli qualitativi migliori, tariffe più basse.

Alla tutela indiretta si affianca poi un’attività di tutela diretta ad opera del regolatore. In questa ipotesi rientra il controllo sui contratti di servizio stipulati in situazione di concorrenza per il mercato tra l’amministrazione aggiudicatrice e l’impresa selezionata per l’erogazione del servizio pubblico; il controllo sui contenuti delle Carte dei servizi; e ancora la risoluzione delle controversie tra utente e impresa erogatrice del servizio e più in generale la regolazione di tutti i rapporti tra operatori ed utenti; la differenziazione tariffaria in ragione di particolari condizioni dell’utente; la vigilanza sul rispetto dei principi europei della accessibilità, continuità, uguaglianza di trattamento, efficienza, qualità, equità, anche attraverso l’introduzione di appositi obblighi di servizio pubblico e degli oneri corrispondenti364. Similmente, l’integrazione dei modi di trasporto e lo sviluppo di una rete di infrastrutture europea incrementa la fungibilità dei modi di

364 Sottolinea A. VIGNERI, Coesione sociale e tutela della concorrenza in un sistema multilivello, in C. DE VINCENTI – A. VIGNERI, Le virtù della concorrenza. Regolazione e mercato nei servizi di

pubblica utilità, op. cit., p. 102, che «La Commissione (Libro verde 2003 e Comunicazione 2000)

pone l’accento sulla necessità di impostare l’erogazione dei servizi di interesse generale in modo da garantire i diritti dei consumatori e gli utenti: l’accesso ai servizi in tutto il territorio dell’Unione e per tutti i gruppo di popolazione, il prezzo contenuto, con regimi speciali per fasce a basso reddito, la sicurezza materiale, la protezione e l’affidabilità, la continuità, la qualità elevata, la trasparenza e l’accesso alle informazioni. I diritti dei consumatori e degli utenti sono stabiliti nella normativa specifica per i settori delle comunicazioni elettroniche e dei servizi postali, ma anche dell’energia, dei trasporti e della radiodiffusione. L’attuazione di questi principi è collegata, da un lato alla presenza di autorità indipendenti di regolamentazione, dall’altro a disposizioni riguardanti la partecipazione attiva dei consumatori e degli utenti, fino alla disponibilità di adeguati meccanismi di risarcimento e

trasporto e di conseguenza la possibilità per l’utente di scegliere tra opzioni maggiori in concorrenza tra loro.

Emerge, quindi, in tutta la sua essenza, l’innovatività dell’approccio che il diritto dell’Unione europea sviluppa con riguardo al tema della libera circolazione e della mobilità: il riconoscimento di un diritto fondamentale, come quello alla libera circolazione, non si limita alla sua mera formulazione astratta, bensì comporta la contestuale individuazione degli strumenti che l’ordinamento stesso che riconosce il diritto fondamentale si propone di impiegare per garantire ai suoi consociati il pieno godimento del diritto in questione. Inoltre, e qui davvero risiede l’aspetto innovativo, l’individuazione delle misure strumentali al soddisfacimento del diritto determina il conseguente sorgere di un ulteriore diritto, ossia del diritto ad accedere a tali strumenti – nel nostro caso, i SIEG e le infrastrutture ad interesse comune comprese nei progetti TEN-T – che in loro stessi erano stati concepiti, dalle relative norme del Trattato istitutivo, come “semplici” elementi che concorrono alla realizzazione del mercato interno comunitario e alla coesione socio-economica dell’ordinamento europeo.