Il contenuto della vigente direttiva Eurovignette

La nuova direttiva Eurovignette, ossia la disciplina derivante dalle modifiche apportate nel 2006 al testo della direttiva n. 1999/62/CE, permette quindi in concreto agli Stati membri di applicare dei diritti di utilizzo o di pedaggio nuovi o ulteriori rispetto alle tariffe standard in vigore, non anche in modo tale da incorporare i costi esterni (pratica che resta vietata), e con un limite ben preciso costituito dai costi dell’infrastruttura, derogabile a talune condizioni nelle regioni (montane) dove maggiori sono l’inquinamento o la congestione. Gli Stati membri sono liberi di utilizzare i proventi per le finalità che riterranno più opportune pur con la specifica indicazione di una “preferenza” in ambito europeo per la promozione del sistema infrastrutturale di trasporti.

Anzitutto è bene tracciare con maggiore precisione i caratteri degli strumenti di tariffazione cui fa riferimento la normativa in esame. Possiamo quindi definire i diritti d’uso come la somma determinata il cui pagamento da diritto all’utilizzo da parte di un veicolo, per un dato periodo, di un’infrastruttura di trasporto (ad esempio la “vignetta” slovena o austriaca); viceversa, il pedaggio è una somma determinata pagabile per l’utilizzo, da parte di un veicolo, di un dato percorso su un’infrastruttura di trasporto (ad esempio il ticket italiano). La differenza consiste dunque nel fatto che il pedaggio è sempre commisurato alla lunghezza del percorso effettuato sull’infrastruttura, mentre sia i pedaggi che i diritti di utilizzazione possono variare in base al tipo di veicolo che accede all’infrastruttura.

421 In questo paragrafo si fa riferimentoal testo consolidato seguente alle modifiche intervenute nel 2006, in quanto gli Stati membri sono ad oggi vincolati al rispetto di questa normativa, non essendo ancora decorso il termine per il recepimento della nuova direttiva 76

La normativa europea fissa dunque la tariffa (pedaggio o diritto d’uso) massima ammissibile sulla base del costo completo dell’infrastruttura su cui si applica il pedaggio (ossia la somma derivante dai costi di costruzione, costi di manutenzione, costi di rinnovo, remunerazione del capitale)422. A determinate condizioni possono poi rientrare nei “costi di costruzione” anche i costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture ultimati anteriormente a tali termini423.

La maggiore novità rispetto alla testo originario della direttiva risiede nell’estensione dell’ambito applicativo della norma, consentendo in tal modo una maggiore libertà di intervento in capo agli Stati membri. In primo luogo rileva la sostituzione della nozione di “autostrada” con quella di “rete stradale transeuropea”. Se, infatti, la direttiva 1999/62/CE permetteva agli Stati membri di introdurre esclusivamente pedaggi o di diritti d’uso sulle infrastrutture autostradali424, la nuova direttiva consente di introdurre un nuovo sistema di tariffazione su tutti i tipi di strade, purché si tratti sempre di sezioni nazionali che sono parti integranti della rete TEN-T425. Altresì è prevista la possibilità di tariffare infrastrutture ulteriori a quelle rientranti nelle reti TEN-T: tale facoltà è, tuttavia, limitata a quegli itinerari

422 La tariffazione può quindi coprire, ai sensi dell’art. 2, lettera a bis), anche i costi legati alla costruzione dell’infrastruttura, «compresi, se del caso, i costi di finanziamento, di:

- infrastrutture nuove o miglioramenti di infrastrutture nuove (comprese consistenti riparazioni strutturali), o

- infrastrutture o miglioramenti delle infrastrutture (comprese consistenti riparazioni strutturali) ultimati non più di 30 anni prima del 10 giugno 2008 laddove siano già istituiti sistemi di pedaggio al 10 giugno 2008, o ultimati non più di 30 anni prima dell’istituzione di un nuovo sistema di pedaggio introdotto dopo il 10 giugno 2008».

423 Il riferimento è ai costi concernenti infrastrutture o miglioramenti di infrastrutture ultimati anteriormente ai termini di cui alla lettera a bis), “laddove: i) uno Stato membro abbia

istituito un sistema di pedaggio che prevede il recupero di detti costi mediante un contratto stipulato con un operatore di un sistema di pedaggio o altri atti giuridici di effetto equivalente che entrano in vigore anteriormente al 10 giugno 2008; o ii) uno Stato membro possa dimostrare che i motivi della costruzione delle infrastrutture in questione sono da ricondurre al fatto che queste hanno una durata di vita predeterminata superiore a 30 anni”.

424 Prevedendo, tuttavia, talune eccezioni quali i tunnel o le infrastrutture viarie non autostradali di categoria più elevata dal punto di vista tecnico nei paesi sprovvisti di autostrade nella maggior parte del loro territorio.

425 Come definita nella decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23.07.1996, sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei

trasporti, pubblicata in GUCE L 228 del 09.09.1996, p. 1 e modificata dalla decisione 884/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29.04.2004, che modifica la decisione

che si possono definire “alternativi” ad un itinerario TEN-T426. Si tratta di un provvedimento importante, poiché si autorizza l’attuazione di un sistema di tariffazione sull’insieme della rete stradale (indipendentemente dal fatto che essa sia gestita dallo Stato, dalle Regioni o altri enti locali), cosa che fino ad oggi era esplicitamente vietata.

Per quanto attiene invece alle infrastrutture che non fanno parte della rete transeuropea, la normativa rinvia al principio di sussidiarietà lasciando l’iniziativa agli Stati, nel rispetto delle norme e dei principi di diritto europeo che analizzeremo più nello specifico più avanti.

In secondo luogo rileva l’ambito di applicazione soggettivo, ossia la tipologia di veicoli pesanti427 destinatari del sistema di tariffazione “Eurovignette”. Posto che la direttiva precedente riguardava unicamente i veicoli di peso (a pieno carico) superiore alle 12 tonnellate, a seguito della modifica del 2006 si ha un ampliamento delle categorie di veicoli colpiti, in quanto ora la tariffazione si applica ai veicoli a partire da un peso totale di carico autorizzato di 3,5 tonnellate. Si tratta però di un regime al tempo stesso derogabile e transitorio, in quanto, da un lato, gli Stati membri mantengono comunque la facoltà di conservare il precedente limite delle 12 tonnellate, e, dall’altro lato, ai sensi dell’art. 7, par. 2, lett. b), dal 2012 tutti gli autoveicoli destinati al trasporto merci saranno soggetti alla tariffazione prevista nella direttiva Eurovignette.

I livelli massimi di tariffazione sono stabiliti dai singoli Stati membri sulla base delle regole di calcolo descritte nell’Allegato III della direttiva. Senza scendere troppo nel dettaglio possiamo, anzitutto, individuare un fenomeno di incremento della tariffazione esistente sino ai limiti posti dalla direttiva, mentre di

426 Qualora uno Stato membro intenda applicare il principio della tariffazione, in modo tale da evitare eccessivi trasferimenti di traffico dagli assi facenti parte della rete TEN-T sulle strade parallele, determinando negatività strutturali su queste ultime, su queste è previsto un procedimento aggravato che impone agli Stati di informare preventivamente la Commissione europea al fine di ottenere la sua espressa approvazione.

427 La Corte di giustizia delle Comunità europee, nell’ambito di un ricorso pregiudiziale di interpretazione della direttiva n. 93/89 proposto dall’Oberlandesgericht di Colonia, si è pronunciata in merito alla definizione di autoveicolo “adibito esclusivamente” al trasporto di merci affermando che [s]i deve pertanto risolvere la questione pregiudiziale nel senso che, per

stabilire se un veicolo a motore o un insieme di autoarticolati sia adibito esclusivamente al trasporto di merci su strada, ai sensi dell’art. 2, quarto trattino, della direttiva, occorre far riferimento alla destinazione generale dell’autoveicolo, indipendentemente dall’uso che può esserne fatto in un caso particolare. Cfr. Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza del 28 ottobre 1999, in

“sovratariffazione” tout court si potrà parlare solo nella specifica ipotesi (applicabile alle infrastrutture site in zone alpine e con problemi di congestione e/o inquinamento) in cui la direttiva consente agli Stati membri di derogare i tetti massimi tariffari. In realtà la nuova normativa consente, attraverso lo strumento del c.d. “regime dei pedaggi in concessione”, un’ulteriore ipotesi di deroga relativamente, però, alla sola metodologia di calcolo prevista all’Allegato III, permanendo comunque l’obbligo di rispettare il livello massimo di pedaggi determinato secondo i parametri ivi indicati.

L’aspetto di maggior importanza e rilievo è il perdurante divieto posto in capo agli Stati membri i quali non sono ancora espressamente autorizzati ad includere i costi esterni nella tariffazione dell’uso delle infrastrutture. Tuttavia, sulla base di queste regole sono previste diverse possibilità di variazione dei pedaggi, che possono permettere, in alcuni casi, di eludere il divieto di ricomprendere i costi esterni.

In primis la modulazione dei pedaggi, espressione che indica la possibilità per gli Stati membri di regolare differentemente l’ammontare delle tariffe stradali in funzione:

1. del periodo della giornata o del giorno della settimana, in caso di “picchi di inquinamento”, ovvero forte congestione o rischio ambientale;

2. della classe EURO dei veicoli (parametro cui usualmente si ricorre per indicare il livello di emissioni inquinanti dei veicoli): questa modulazione sarà obbligatoria a partire dal 2010 (ad esclusione tassativa dei contratti di concessione in corso)428.

La modulazione deve rispettare la regola dei “ricavi costanti”, di modo che il ricorso a tale modello di tariffazione variabile non conduca allo sforamento dei limiti delle entrate globalmente percepite. Questo significa, a titolo esemplificativo, che l’aumento di una tariffa di pedaggio per certe categorie di utilizzatori dovrà essere compensato da un abbassamento proporzionale per altre categorie che per

428 Tuttavia questa soluzione non è stata praticamente mai applicata, se non in Germania e in Repubblica ceca. Uno dei motivi della mancata applicazione è la difficoltà per gli esercenti delle infrastrutture di adeguare le tariffe in funzione della reazione sul fronte

determinati motivi meritano una tariffazione più conveniente, in modo che il totale delle somme percepite resti invariato.

Viene, poi, la sovratariffazione nelle zone di montagna. E’ concesso agli Stati membri ad applicare una maggiorazione ai pedaggi nelle zone di montagna, a condizione, espressa chiaramente nella direttiva, che tali infrastrutture soffrano di un’acuta congestione che ostacola la libera circolazione degli autoveicoli o il cui utilizzo da parte degli autoveicoli causi significativi danni ambientali, e che il ricavato serva a finanziare progetti prioritari TEN-T situati sul medesimo “corridoio”. Il testo della direttiva, tuttavia, non definisce con precisione cosa debba intendersi per “problemi di congestione”, “rischi ambientali” e “corridoi”, lasciando notevoli margini interpretativi in capo ai legislatori nazionali nella trasposizione della direttiva.

Questa disposizione, completamente nuova, autorizza un sovrapedaggio massimo del 15% per finanziare sezioni nazionali di un progetto prioritario TEN-T (ad esempio il “Terzo Valico” tra Genova e Milano, Progetto Prioritario n. 24 delle reti TEN-T, corridoio ferroviario Genova-Rotterdam) e massimo del 25% per finanziare sezioni transfrontaliere di un progetto prioritario TEN-T (ad esempio il traforo del Brennero, parte integrante del Corridoio I Berlino-Palermo).

L’ultimo strumento che potrebbe permettere un aggiramento del divieto di ricomprendere i costi esterni nella tariffazione è quello dei c.d. “diritti regolatori”. L’art. 9 della nuova direttiva Eurovignette autorizza, infatti, gli Stati membri ad applicare dei diritti regolatori, strumento dalla dubbia natura giuridica, che vanno ad aggiungersi ai pedaggi medi ponderati al fine proprio di combattere i problemi di congestione (in una fascia oraria o in un luogo preciso) e/o di inquinamento. Questi diritti attengono alla sussidiarietà degli Stati e possono, proprio in virtù del principio di sussidiarietà, essere applicati a qualsiasi tipo di infrastruttura, aggiungendosi eventualmente ad un pedaggio o ad un sovrapedaggio già esistente, ma devono, aspetto non di poco rilievo, conformarsi ai principi europei di non discriminazione e di proporzionalità.

I diritti regolatori presentano, quindi, il vantaggio di essere indipendenti dai pedaggi e quindi, non assoggettati al divieto di cumulo cui si accennava pocanzi. Inoltre questi diritti vanno ad aggiungersi al pedaggio medio ponderato e non

essendo quindi sottoposti alla regola “ricavi costanti” non devono trovare un corrispondente bilanciamento tariffario. Non si comprende, da un’analisi testuale della normativa, se anche lo strumento dei diritti regolatori possa o meno essere soggetto a modulazione tariffaria.

Anche in relazione ai diritti regolatori la direttiva non provvede a definire cosa si debba intendere per “congestione” o per “problemi ambientali”; inoltre la direttiva lascia una non trascurabile autonomia agli Stati membri circa l’utilizzazione delle somme introitate mediante questo strumento, in quanto non fornisce alcuna indicazione sulla destinazione dei ricavi generati dall’introduzione di questa disposizione.