Le reti transeuropee di trasporto

Prima dell’adozione del Trattato di Maastricht la questione relativa alla programmazione e realizzazione delle grandi infrastrutture di trasporto era demandata esclusivamente alle politiche nazionali, seppure si trattasse di un argomento strettamente correlato e funzionale alla realizzazione efficace del mercato unico dei servizi di trasporto.

Nel corso degli anni ‘80 la congestione di determinate regioni o determinati assi di collegamento è andata tuttavia accentuandosi, con il rischio che il cronicizzarsi di tale fenomeno diventasse una minaccia reale per la competitività dell’industria europea e un ostacolo alla libera circolazione di merci e persone331.

330 V. in merito e più approfonditamente il cap. 2 del presente lavoro.

331 Una situazione di congestionamento delle infrastrutture superiore al livello fisiologico accettabile costituirebbe, inoltre, una violazione del diritto alla mobilità riconosciuto dall’ordinamento dell’Unione europea nelle modalità illustrate in precedenza. Infatti come si è sottolineato in dottrina «il diritto alla mobilità di milioni di persone e merci

A ciò si aggiunga che le reti di trasporto, ossia le arterie che, secondo le intenzioni del Trattato istitutivo, dovrebbero alimentare il mercato unico, storicamente risentono in maniera negativa di ogni strozzatura, di ogni anello mancante e della mancanza di interoperabilità fra modi e sistemi diversi. Tali mancanze soffocano la competitività e impediscono di accedere a nuovi mercati, determinando gravi ripercussioni sull’estrinsecazione pratica delle libertà di circolazione e sull’effettiva realizzazione del Mercato unico.

In risposta a tali pericoli per l’economia europea, alla fine degli anni ‘80, grazie all’evoluzione della situazione politica dei Paesi dell’Europa centro-orientale e in particolare alla caduta del muro di Berlino, nacque a livello comunitario, l’idea dei “Corridoi di trasporto transeuropei” o “paneuropei”332, ossia complesse reti infrastrutturali di collegamento finalizzate alla facilitazione degli scambi commerciali tra Paesi della Comunità europea e tra la Comunità stessa e gli Stati dell’Europa orientale allora non facenti parte la CEE333. Contemporaneamente la riflessione in seno alla Comunità riguardava anche la politica delle infrastrutture a livello esclusivamente comunitario; tale riflessione è sfociata nell’adozione di un documento di lavoro e di due comunicazioni, ad esso correlate, in tema di “Reti transeuropee”334.

Regolazione delle infrastrutture di trasporto. Quali scenari per la mobilità in europa?, paper pubblicato online all’indirizzo http://www.side-isle.it/ocs/viewpaper.php?id=165&cf=2, p. 4-5.

332In dottrina si è più volte precisato che l’espressione “Corridoi” andrebbe utilizzata per indicare solo i collegamenti internazionali, mentre le “Reti” sono i collegamenti che uniscono gli Stati Membri. Cfr. E. BERGAMINI, Le scelte in materia di reti transeuropee di trasporto op. cit., K. MARCANTONIO, Le reti di trasporto paneuropee nell’area mediterranea, in Riv. studi pol.

internaz., 2005, vol. 72, fascicolo 4, p. 659 ss. Al di là delle questioni terminologiche si deve tuttavia sottolineare come le politiche in materia di Corridoi e di Reti TEN presentino significativi tratti comuni, quali gli obiettivi di coesione e di partecipazione al completamento del mercato unico. Inoltre è bene sottolineare come lo strumento dei Corridoi, pur trovando applicazione in un ambito a carattere internazionale (Unione europea e Paesi terzi) e attraverso strumenti giuridici di carattere internazionale (in primis le Dichiarazioni delle Conferenze paneuropee dei ministri dei trasporti ed i memoranda of

understanding), è stato comunque concepito in applicazione di una vera e propria politica comunitaria. V. in tal senso E. CHITI - S. CAFARO, I corridoi paneuropei. Ragioni, fonti,

amministrazione, Lecce, 2003, p. 9-34; S. CAFARO, I corridoi paneuropei dei trasporti: una

combinazione di diritto internazionale e di diritto comunitario per “collegare” il continente, in Dir.

com. scambi int., 2003, p. 711 ss.

333La svolta è segnata dalla Conferenza Paneuropea di Praga del 1991.

334Cfr. il documento di lavoro “Vers des reseaux transeuropéens” del 4.10.1989, SEC (89), la Comunicazione della Commissione “Verso la reti transeuropee: obiettivi e possibili applicazioni”

Dopo l’inserimento del nuovo titolo XII del Trattato CE il ruolo delle reti TEN nelle politiche sociali ed economiche della Comunità venne immediatamente riconosciuto e sancito nel Libro bianco sulla crescita e lo sviluppo dell’Unione (c.d. “Piano Delors”, dal nome dell’allora presidente della Commissione europea) presentato nel dicembre 1993 al Consiglio europeo di Bruxelles335 e che individuava quelli che venivano considerati come progetti prioritari. Le reti venivano, nello specifico, indicate come strumenti per raggiungere tre obiettivi in particolare:

a. una veloce, sicura ed economica circolazione, capace di assicurare un incremento dei profitti e della competitività dell’Unione, attraverso la creazione di nuovi posti di lavoro;

b. un riassetto territoriale che determini l’avvicinamento delle regioni periferiche a quelle centrali, caratterizzate per una maggiore ricchezza e una più alta concentrazione della popolazione, in vista di una ridistribuzione equa della ricchezza;

c. il miglioramento dei collegamenti tra Unione europea e i Paesi dell’est Europa, al fine di incrementare gli scambi economici con quelle regioni e gli investimenti economici.

Il Consiglio europeo ha puntato fortemente sulle TEN per perseguire i suindicati obiettivi e ha stabilito la creazione di un gruppo di lavoro – il “Gruppo Christophersen”336 – che definisse nello specifico i progetti di reti di energia e trasporto su cui investire. I risultati del lavoro del Gruppo sono presentati agli Stati Membri nella relazione conclusiva del Consiglio europeo di Essen del 1994: essi consistevano di 26 progetti in materia di trasporto, ma solo 14 di essi vennero confermati dal Consiglio. Tali progetti vennero, successivamente, discussi nell’ambito della procedura di codecisione che sfociò nell’adozione della Decisione 1692/96/CE , contenete il primo orientamento in materia di reti TEN-T ai sensi del primo trattino del primo paragrafo dell’articolo 155 del Trattato CE.

transeuropee: per un programma d’azione comunitario”, del 10.12.1990, COM (90) 585.

335 Libro bianco del 5.12.1993, Crescita, competitività e occupazione. Le sfide e le vie da

percorrere per entrare nel XXI secolo, COM (93) 700 def.

336 Nel dicembre 1993 il Consiglio europeo ha creato un gruppo di rappresentanti personali dei Capi di stato e di governo, presieduto dal Vicepresidente Christophersen, al

Restringendo il tema all’ambito dei trasporti, si può sostenere che le infrastrutture di collegamento sono quei beni che da soli possono comporre una rete, o che possono concorrere a formare una rete insieme ai servizi che di tali infrastrutture si avvalgono per la loro prestazione. Le infrastrutture che formano quell’insieme di linee di cui si accennava sopra possono sia essere omogenee, ossia riguardare il medesimo modo di trasporto (in tal senso si parla, ad esempio, di rete ferroviaria o rete autostradale), sia riguardare modi di trasporto diverso, dando origine – con il loro “intrecciarsi” – a reti intermodali, altrimenti dette “sistemi logistici”; in quest’ultimo caso si riscontra la creazione di centri di interconnessione, come i cosiddetti “interporti”337 o le aree retroportuali che si caratterizzano, appunto, per essere le aree in cui confluiscono le infrastrutture (stradali e ferroviarie soprattutto) di collegamento con la zona di scarico e rottura dei carichi di merci.

E’ la stessa Commissione europea, sin dal Libro bianco intitolato “Lo sviluppo

futuro di una politica comune dei trasporti”338, ad auspicarsi un «uso ottimale delle

capacità esistenti e l’integrazione di tutte le reti, relative ai diversi modi di trasporto, in una rete transeuropea per il trasporto stradale, ferroviario, di navigazione interna, marittimo e aereo, sia dei viaggiatori che delle merci, nonché per il trasporto combinato». Di grande rilevanza è, dunque, il ruolo giocato dalla regolazione delle infrastrutture per la concreta attuazione della politica di integrazione, interconnessione ed interoperabilità delle infrastrutture, non solo per quanto riguarda lo sfruttamento delle piene potenzialità di una rete di trasporti ma anche per ciò che attiene all’accesso (fisico, non “amministrativo”) alla rete stessa.

E’ possibile, poi, individuare all’interno della Rete di trasporto generalmente intesa, delle specifiche “sottoreti” dedicate alle singole modalità. Avremo così una rete stradale, composta da autostrade e strade di elevata qualità e completata da collegamenti nuovi o ristrutturati339; una rete ferroviaria composta dalla rete ad alta velocità e dalle linee convenzionali340; una rete di vie navigabili e dei porti di

337 L’articolo 1 della legge 240/90 sugli “Interventi dello Stato per la realizzazione di interporti finalizzati al trasporto merci e in favore dell’intermodalità” definisce l’interporto un “complesso organico di strutture e servizi integrati e finalizzati allo scambio di merci tra le diverse

modalità di trasporto comunque comprendenti uno scalo ferroviario idoneo a formare e ricevere treni completi e in collegamento con porti, aeroporti e viabilità di grande comunicazione”.

338 COM (95) 302 def., del 12.07.1995. Cfr. il secondo considerando del Libro bianco.

navigazione interna che comprende una rete di fiumi e canali, una rete composta da diramazioni e ramificazioni ed infrastrutture portuali e sistemi di gestione del traffico341; una rete di porti che forniscono l’interconnessione tra il trasporto marittimo e gli altri modi di trasporto342; una rete di autostrade del mare, composta «di impianti e infrastrutture concernenti almeno due porti situati in due Stati membri

diversi», che consente di concentrare il flusso di merci degli itinerari marittimi di tipo logistico e al tempo stesso di ridurre la congestione stradale e migliorare la comunicazione tra gli Stati e le regioni periferiche e insulari343; una rete aeroportuale costituita dagli aeroporti di interesse comune situati sul territorio europeo e aperti alla circolazione aerea commerciale che soddisfino alcuni requisiti344.

2. Limiti alla regolazione delle infrastrutture di trasporto derivanti dalla