Lo sviluppo sostenibile dei trasporti attraverso la regolazione

Il concetto di sostenibilità e di sviluppo sostenibile può essere definito come quel livello di sviluppo che soddisfa i bisogni del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni. In termini più pratici, ci si riferisce al raggiungimento di un equilibrio tra aspetti ambientali, sociali ed economici365.

365 Il principio dello sviluppo sostenibile è recentemente stato positivizzato come uno dei fini cui si indirizza l’azione dell’Unione europea. Infatti, ai sensi del nuovo art. 3, par. 3, Trattato UE (modificato dal Trattato di Lisbona), “L’Unione [… si] adopera per lo sviluppo

sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente”. Precedentemente il principio in questione è stato oggetto di una vera e propria politica europea nell’ambito della strategia per lo sviluppo sostenibile avviata con la Comunicazione della Commissione europea Sviluppo sostenibile in Europa per un mondo migliore: strategia

dell’Unione europea per lo sviluppo sostenibile (Proposta della Commissione per il Consiglio europeo di Göteborg), COM(2001) 264 def.; prima ancora, tuttavia, il Consiglio europeo, Council report

Il principio dello sviluppo sostenibile, rapportato allo specifico settore dei trasporti, ha portato ad elaborare il concetto di mobilità (o trasporto) sostenibile366: le tematiche fondamentali ineriscono, ad esempio, alla limitazione delle emissioni dei veicoli, i problemi relativi alla sicurezza, l’incremento dei collegamenti e dei traffici evitando il congestionamento delle infrastrutture ed i conseguenti costi esterni.

Sistemi di trasporto sostenibili, se adeguatamente promossi, possono dare un contributo positivo alla sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle aree in cui operano, in particolare in termini di una maggiore e più efficiente mobilità.

Lo sviluppo dei diversi modi di trasporto non si presenta, però, affatto equilibrato. Anzi, emerge come vi sia un sostanziale squilibrio in favore del trasporto su strada, sia per quanto attiene il trasporto delle merci, sia per quanto riguarda il trasporto passeggeri367.

La conseguenza di ciò è ravvisabile anzitutto nel congestionamento di determinate arterie stradali e dei centri urbani, in corrispondenza dei punti maggiormente trafficati e/o dotati delle infrastrutture meno idonee a sopportare il flusso di traffico ivi presente368. Le cause del congestionamento risiedono nello squilibrio tra i modi di trasporto, sia nella mancanza o nella inadeguatezza delle infrastrutture viarie, sia nel fatto che gli utilizzatori del trasporto su gomma – quello

environment and sustainable development into transport policy, aveva definito una strategia relativa agli obiettivi dell’azione dell’Unione europea e degli Stati membri di ridurre al minimo l’impatto ambientale dei trasporti.

366 Quello che si presenta alle Istituzioni europee non è un problema da poco, in quanto non può essere risolto mediante il ricorso a singole misure di intervento, ma presuppone un’attività di pianificazione più globale. Infatti si può affermare che la mobilità sostenibile si configuri come «un principio di organizzazione del sistema dei trasporti, che si prefigge

l’ottimizzazione del consumo di energia, dei tempi, delle percorrenze e delle condizioni di trasporto». Così P. MEUCCI, La rete integrata europea dei trasporti del XX secolo, in E. FANARA, (a cura di),

Logistica informatica e trasporti, Messina, 1997, pagg. 46-7. Sulle difficoltà di un’integrazione tra politica dei trasporti e politica ambientale nell’Unione europea cfr. H. GEERLINGS - M. VAN DER SLUIS-VAN MEIJEREN, The dominance of the Lisbon agreement as a barrier for an environmentally

oriented transport policy in Europe; the gap between theory and implementation in policy integration, in Eur. Trans./Trasp. Eur., n. 39 (2008), p. 14 ss.

367 In Europa, in particolare, la ripartizione percentuale tra i modi di trasporto vedeva una situazione nella quale il trasporto su strada veicola ora il 44% di tutte le merci trasportate nell’UE, contro il 39% del trasporto marittimo a corto raggio, il 10% delle ferrovie e il 3% della navigazione interna; il predominio del trasporto su strada é ancora più marcato nel comparto passeggeri che vede il trasporto su strada al primo posto con una quota di mercato del 81%; il trasporto aereo, con il 6%, si avvicina alla quota delle ferrovie, ferme al 8%. Fonte: http://europa.eu/pol/trans/index_it.htm.

più utilizzato – non pagano pienamente i costi esterni che un tale modo genera: ossia, chi ricorre al trasporto su gomma contribuisce ad inquinare l’aria, a degradare o congestionare le infrastrutture che utilizza, determinando il consumo di risorse per lo più pubbliche e un relativo costo che non viene coperto totalmente da quanto pagato per usufruire di tali risorse369.

In secondo luogo, in ragione del fatto che il trasporto su gomma sia quello che maggiormente causa la produzione di agenti inquinanti – in primis l’anidride carbonica370 – una ridistribuzione dei carichi in favore dei mezzi di trasporto alternativi – in particolare la ferrovia, che è dimostrato essere il modo di trasporto meno inquinante – è assolutamente auspicabile in un’ottica di contemperamento tra bisogno di mobilità e tutela dell’ambiente, seguendo la direzione di quella che viene definita “mobilità sostenibile”.

Fin dal Consiglio di Helsinki del 1999 l’Unione europea ha cercato di impostare una propria strategia di integrazione tra ambiente e sviluppo sostenibile dei trasporti, adottando una serie di direttive di armonizzazione delle legislazioni nazionali. L’intervento riguardava, per prima cosa, l’uso delle infrastrutture e la determinazione dei costi relativi al loro utilizzo secondo il principio del “chi inquina paga”, penalizzando – con costi più elevati – i veicoli maggiormente inquinanti, o

369 Il trasporto stradale è quello che scarica i maggiori costi sulla collettività. La manutenzione di un’autostrada sarebbe ad esempio sei volte meno cara, se essa fosse utilizzata soltanto dalle automobili. Gli automezzi pesanti godono perciò di un vantaggio non compensato da un rapporto dello stesso ordine tra il pedaggio da loro pagato e quello dei veicoli privati. In effetti sembra corretto affermare che sono proprio i costi esterni a rendere necessario un ridimensionamento del trasporto su gomma in favore degli altri modi: la congestione della rete stradale e dei centri urbani, le emissioni inquinanti, gli incidenti causati sono solo in minima parte a carico dei soggetti che li generano. Vi è, tuttavia, chi ancora sostiene l’erroneità di simili affermazioni, e, viceversa, sostiene che le esternalità positive superino di gran lunga quelle negative, cioè i costi esterni. Secondo C. GERONDEAU,

Les Transports en Europe, Parigi, 1996, citando un rapporto della Conferenza europea dei Ministri dei trasporti (CEMT) pubblicato nel 1994, i benefici che deriverebbero dallo sviluppo del trasporto stradale consisterebbero nella creazione di nuovi spazi disponibili, nella migliore pianificazione del territorio e della qualità della vita, nell’accrescimento dell’efficienza economica e dello sviluppo tecnologico, ecc., e anche la collettività su cui gravano parte dei costi esterni ne beneficerebbe.

370 Afferma la Commissione nel Libro verde sulla sicurezza dell’approvvigionamento del novembre 2000, che “dal consumo energetico del settore dei trasporti derivava nel 1998 il 28% delle emissioni di CO2, principale gas ad effetto serra. In base alle ultime stime disponibili, in mancanza di interventi volti ad invertire la crescita tendenziale del traffico, le emissioni di CO2 legate ai trasporti dovrebbero aumentare del 50% circa fra il 1990 e il 2010, per arrivare fino a 1,113 miliardi di tonnellate di emissioni, rispetto ai 739 milioni del 1990. Anche in questo caso il trasporto stradale costituisce il principale responsabile di tale

consentendo variazioni dei pedaggi nei periodi di maggior inquinamento ovvero in determinati tratti delle reti TEN-T371.

Non potendo, ovviamente e per i motivi ricordati in precedenza, ignorare né comprimere372 il diritto alla mobilità di cittadini e alla competitività delle imprese europee, si pone inevitabile il problema di come far fronte agli “effetti collaterali” dell’incremento della mobilità senza per questo sacrificare la mobilità stessa, ma semplicemente fronteggiare la crescita del traffico, programmando e realizzando uno sviluppo e un trasporto sostenibile e un regolazione efficiente dello stesso.

In particolare, l’intervento regolatore può esplicitarsi secondo differenti direttrici.

In primo luogo si punta al riequilibrio dei modi, cercando di individuare misure anche di regolazione che, da un lato, incentivino il ricorso al trasporto ferroviario e marittimo, disincentivino l’uso eccessivo della gomma e combattano la saturazione del trasporto aereo e lo rendano maggiormente rispettoso dell’ambiente. Si dovrà puntare su una riorganizzazione del trasporto ferroviario, anche attraverso investimenti economici sostanziali, al fine di incrementarne la funzionalità, avvicinandola a quella del trasporto su gomma373. La piena realizzazione di un mercato contendibile del trasporto ferroviario di merci è più che auspicabile in tale contesto, ma richiede un attento lavoro di controllo per impedire che i nuovi operatori non sia ostacolato da barriere tecniche – qui rilevando il tema della interoperabilità, dell’ottimizzazione delle infrastrutture e della modernizzazione dei servizi – o barriere di regolamentazione che favoriscano le

371 Altri pilastri dell’azione comunitaria concernevano i singoli modi di trasporto: e così ecco spiegata l’adozione di una serie di direttive volte e imporre la produzione e l’acquisto di veicoli stradali meno inquinanti o di combustibili di maggior qualità; la previsione di misure di contrasto all’inquinamento delle navi, meccanismi di cooperazione in caso di inquinamento marino causato da incidenti a navi, misure sanzionatorie penali contro chi causa tali incidenti; in ultimo la Commissione ha individuato i pilastri di una strategia per incorporare le tematiche ambientali nella politica dei trasporti aerei: migliorare gli standard tecnico-ambientali circa le emissioni atmosferiche e di rumore; aiutare gli aeroporti nel loro impegno ambientale; promuovere la ricerca e lo sviluppo nel lungo periodo.

372 Se non in virtù di un controinteresse necessario e proporzionalmente tutelato.

373 Uno degli obiettivi della politica dei trasporti dell’UE è, quindi, quello di trasferire su rotaia una percentuale maggiore di trasporti stradali a lunga percorrenza e di trasporti aerei a corto raggio, ma ciò sarà possibile solo a condizione che si proceda ad un ammodernamento delle infrastrutture e in particolare delle strade ferrate: infatti, circa il 20 % delle principali linee in Europa (equivalente a 16000 chilometri) è classificato come

imprese già operanti nel settore prima della liberalizzazione del mercato; nel settore aereo, invece, si avverte l’esigenza di decongestionare i cieli (soprattutto dagli spostamenti a corto raggio) e gli aeroporti, organizzare la gestione del traffico in modo da eliminare il frazionamento che oggi la contraddistingue, oltre che conciliare il traffico aereo con la riduzione dell’emissioni sonore e gassose.

L’obiettivo è, poi, quello di garantire rigorosamente il rispetto delle regole concorrenziali tra gli operatori dei diversi modi, in particolare attraverso la tariffazione dell’uso delle infrastrutture374 e soprattutto la recente introduzione della internalizzazione dei costi esterni375.

Ma i diversi tipi di trasporto non devono solamente essere oggetto di un processo regolativo di ridistribuzione dei traffici: si rende indispensabile una loro combinazione, in particolare nell’ambito del trasporto di merci, escludendo il trasporto su gomma per fare in modo che dallo stretto legame tra mare-vie navigabili-ferrovia si possa ottenere una nuova modalità, quella c.d. “intermodale” o “multimodale” o “combinata”376, che possieda tutti i vantaggi della gomma – in particolare la capacità di raggiungere i mercati di riferimento agevolmente e rapidamente e di soddisfare i moderni metodi di produzione che richiedono viaggi

374 V. il citato Libro bianco della Commissione europea del 2011, Tabella di marcia verso

uno spazio unico europeo dei trasporti, COM(2011) 144 def. Ricorda la Commissione che «I

diritti e le tasse attualmente applicati nel settore dei trasporti devono essere ristrutturati in direzione di una più diffusa applicazione dei principi “chi utilizza paga” e “chi inquina paga”. Essi dovrebbero sostenere il ruolo dei trasporti nel promuovere la competitività europea e gli obiettivi di coesione, mentre gli oneri complessivi per il settore dovrebbero riflettere i costi totali di trasporto, compresi i costi per l’infrastruttura e quelli esterni».

375 V. meglio infra. Una metodologia comune per la tariffazione di tutti i costi esterni nell’intero settore dei trasporti è stata elaborata dalla Commissione europea già nella sua comunicazione sulla strategia per l’internalizzazione dei costi esterni (SEC(2008) 2207, che accompagna il documento COM(2008) 435) e poi positivizzata nella direttiva 2011/76. La tematica è centrale nella attuale politica europea sui trasporti sostenibili, anche alla luce delle considerazioni in ultimo riportate nel citato Libro bianco sui trasporti del 2011. Afferma la Commissione in tale documento che «L’internalizzazione dei costi esterni, l’eliminazione delle

distorsioni fiscali e dei sussidi ingiustificati e la concorrenza libera e priva di distorsioni rientrano pertanto tra gli sforzi per allineare le scelte di mercato alle esigenze di sostenibilità (e per tenere conto del costo economico della “non sostenibilità”). Ciò è inoltre necessario per creare condizioni eque per modi che sono in diretta concorrenza tra loro».

376 Possiamo definire il trasporto multimodale come il trasporto che utilizza più di un modo nell’ambito del percorso che unisce l’origine alla destinazione; il trasporto intermodale è, invece, una particolare ipotesi di multimodalità, in quanto in più presenta il carattere dell’unità del carico, oppure a contrario si può dire che ha, in meno, il carattere della rottura del carico. Infine, si è in presenza di un trasporto combinato allorché le parti iniziale e/o terminale del tragitto (ossia le fasi della c.d. “terminalizzazione”) vengono effettuate su

più frequenti rispetto al passato – e al contempo riduca le ricadute ambientali che sono, invece, tipiche del trasporto stradale. Negli ultimi decenni, la politica europea ha consentito che si venissero a creare tutti i presupposti necessari alla realizzazione di una vera logistica integrata di trasporto377: dapprima i processi di liberalizzazione del settore del trasporto merci e passeggeri, poi l’adozione di misure di armonizzazione normativa, la programmazione di una politica infrastrutturale comune – le reti TEN-T, e in ultimo gli investimenti sul trasporto intermodale, sono tutti tasselli che organizzati in un sistema globale permettono di razionalizzare al massimo le capacità dei singoli modi sfruttandone le peculiarità maggiormente compatibili con uno sviluppo economico sostenibile378.

2.6. La regolazione delle infrastrutture nazionali secondo i principi