IMPLICAZIONI E PROSPETTIVE
1. L’avvio della riflessione italiana sulla qualità sostanziale della legislazione
In Italia lo studio dei profili inerenti alla produzione legislativa ha avuto inizio con un certo ritardo rispetto agli altri Stati europei, se si considera che le prime riflessioni sul tema risalgono alla fine degli anni settanta. L’attenzione prevalente sia della dottrina sia delle istituzioni è stata per lungo tempo rivolta ai profili di qualità redazionale dei testi normativi; questi, tuttavia, esulano dalla presente indagine, che si concentrerà sulle problematiche relative alla formazione della decisione legislativa.
I contributi su questo tema sono stati per molto tempo estremamente limitati ed in ogni caso privi di concreti risvolti sul piano pratico ed istituzionale, se non nell’ultimo decennio. Solo recentemente, pertanto, la riflessione dottrinaria ha raggiunto un più significativo grado di maturazione, mentre, nelle sue prime fasi, finiva spesso per trattare in maniera unitaria tematiche in realtà diverse, in molti casi sovrapponendo concetti fra loro eterogenei.
nel Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato, presentato alle Camere da M. S. Giannini il 16 novembre 19791. In tale documento, l’Autore pose per la prima volta il problema della “attuabilità amministrativa delle leggi”, denunciando l’“abbondanza delle grida in forma di legge” sia a livello statale che regionale. Di fronte all’alternativa fra “una norma non scritta che impone la verificazione preventiva di attuabilità di ogni progetto di legge” e la predisposizione di un “ufficio del Governo che procede alla verificazione”, ritenne la seconda soluzione “più praticabile”, lamentando, tuttavia, la mancanza di un “organo attrezzato professionalmente alla funzione” ed auspicando pertanto la sua costituzione2.
La commissione di studio prefigurata nel rapporto Giannini fu realmente costituita, sotto la presidenza del prof. Barettoni Arleri, ed il risultato dei suoi lavori fu presentato al Parlamento ed ampiamente divulgato3. La prefazione fu redatta dallo stesso Giannini, che riconobbe esplicitamente che l’attenzione verso tali problematiche aveva avuto origine dai contatti con l’esperienza americana, che, come si è accennato, da tempo aveva consolidato strumenti per una sistematica attività di valutazione legislativa. D’altra parte, non mancarono le critiche di aver ignorato altre esperienze straniere, specialmente quelle europee, ad esempio il rapporto Renton, di poco precedente, per i profili di tecnica legislativa4.
Tale relazione mostra bene come aspetti molto diversi della progettazione legislativa venissero ancora trattati unitariamente. La nozione di “fattibilità”, infatti, venne costruita come concetto onnicomprensivo, che includeva vari aspetti della qualità normativa. Essa era intesa, in primo luogo, come “possibilità per una legge, presa non nel suo complesso ma per sue proposizioni normative costituenti punti
1 M.S. GIANNINI, Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato, in Il foro
italiano, 1979, V, 289 ss. 2 Ibidem, p. 291 (par. 2.7).
3 CAMERA DEI DEPUTATI, VIII leg., Relazione della commissione di studio per la semplificazione
delle procedure e la fattibilità e l’applicabilità delle leggi nonché l’approntamento di conseguenti schemi normativi, presentata dal ministro per la funzione pubblica il 17 giugno 1981 e gli studi preparatori della relazione presentati il 18 giugno 1982. La relazione è stata pubblicata da Politica del
diritto, 1981, 4, pp. 599 ss. e in M.S. GIANNINI (a cura di), Fattibilità e applicabilità delle leggi.
Relazione conclusiva, Rimini, 1983.
4 Tale documento è stato tradotto in italiano e pubblicato con il titolo Rapporto Renton. La
preparazione delle leggi, con introduzione di R. PAGANO, Roma, Camera dei deputati, 1990, su cui v. A. PIZZORUSSO, Il Renton Report e le prospettive di evoluzione del sistema giuridico inglese, in
Rivista trimestrale di diritto e processo civile, 1984. Per tale critica v. G.U. RESCIGNO, Tecnica
nodali, di trovare applicazione da parte di un’amministrazione di media efficienza”: la preoccupazione, cioè, nasceva dalla constatazione dell’esistenza di leggi non suscettibili in quanto tali di applicazione pratica, a prescindere dal livello attitudinale dell’apparato amministrativo.
Il medesimo concetto di fattibilità fu poi esteso sino a comprendere, non soltanto le esigenze attinenti alla redazione dei testi, al fine di assicurarne l’intelligibilità e la correttezza espositiva, ma anche aspetti relativi al contenuto delle scelte normative.
Vi sono, infatti, nella relazione alcuni spunti che dimostrano una prima attenzione verso questo tema, là dove si fa riferimento alla necessità di una “valutazione e verificazione degli effetti in relazione agli obiettivi dichiarati dalle leggi”5, in vista di
un controllo su “specifici effetti che l’attività legislativa pregressa ha avuto su determinati problemi”6; sarebbe stato così possibile “fornire agli organi costituzionali interessati quanti più elementi di giudizio per rivedere le leggi e/o evitare per il futuro errori già indagati”7.
Queste ultime indicazioni lasciavano trapelare una certa vicinanza con le nozioni elaborate in sede europea, ponendo un problema di indagine sui risultati della concreta applicazione della legge al fine di valutarne l’impatto al di fuori dell’ambito amministrativo.
Altri brevi riferimenti sullo stesso tema emersero negli anni seguenti. Lo stesso Barettoni Arleri, ad esempio, in un suo scritto successivo, ammise che il tema della copertura amministrativa delle leggi non esaurisse la dimensione della fattibilità, in quanto “elementi economici, politici e sociologici potrebbero frapporsi al momento dell’impatto del dettato normativo con il sistema socio-economico”, che potrebbero compromettere l’attuabilità della legge “ancorché in presenza di confezione corretta della norma e di idoneità amministrativa dell’apparato”8. Altri Autori misero in luce
5 M.S. GIANNINI (a cura di), Fattibilità e applicabilità delle leggi, cit., p. 20.
6 Ibidem, p. 57, ove si afferma anche che “scarsa è l’abitudine e l’esperienza al controllo successivo ed alla valutazione di efficacia degli interventi di politica economica e sociale delle leggi”.
7Ibidem; cfr. anche il contributo di S. Bruno, p. 157: “a seguito di questa analisi ex post, emergono le modificazioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi già contenuti nella norma o al limite precisazioni o modificazioni nella definizione degli stessi obiettivi”.
8 A. BARETTONI ARLERI, Fattibilità delle leggi e implicazioni finanziarie, in M. D’ANTONIO (a cura di), Corso di studi superiori legislativi, Scuola di scienza e tecnica della legislazione, Padova, 1990, p. 71, che sottolinea la necessità della “estensione dell’analisi alle reazioni di gruppo come fattori di non fattibilità” ed afferma che “è, in sostanza, emersa la tematica […] dell’impatto giuridico e della corretta integrazione –pur necessaria – con l’impatto della fattibilità sul sistema socio- economico, oltre che su quello meramente amministrativo” (p. 82).
l’importanza della fase di “implementazione”, con una terminologia di origine chiaramente anglosassone, in vista di comprendere “se e come gli atti sono messi in grado o possono essere in condizione di conformare e orientare la realtà sociale secondo gli obiettivi e i fini che egli [il legislatore] persegue”9.
Alcuni contributi si soffermarono poi sulla distinzione fra il carattere preventivo dell’analisi di fattibilità e “l’analisi ex post dello stato di cose susseguente ad una legge (o atto normativo), per verificare successivamente se e in che misura gli obiettivi voluti sono stati perseguiti e i risultati attesi sono stati raggiunti”10, in alcuni casi mettendo in luce il legame fra analisi preventiva e analisi successiva nella prospettiva di un miglioramento della legislazione di successiva emanazione11.
Mancava del tutto, però, una riflessione organica sulle problematiche legate alla attuazione della legge ed ai criteri di efficacia ed efficienza dell’atto parlamentare12, ad eccezione dei primi studi sul tema della valutazione delle politiche pubbliche, largamente ispirati alle esperienze dei paesi anglosassoni e comunque privi di risvolti
9 S. BARTOLE, Introduzione allo studio della tecnica di redazione di testi legislativi, in S. BARTOLE (a cura di), Lezioni di tecnica legislativa, Padova, 1988, p. 27.
10 G.U. RESCIGNO, Tecnica legislativa, cit., p. 2.
11 ID., Le tecniche di progettazione legislativa. L’analisi di fattibilità di un progetto di legge, in
Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1984, n. 66, p. 11, che, messo in luce il carattere preventivo dell’analisi di fattibilità, sottolinea la sua differenza dalla “pur importante ed auspicabile analisi successiva sulla concreta applicazione di una legge e dei suoi risultati”; l’Autore aggiunge che “in realtà tra i due tipi di analisi vi è uno stretto legame fino al punto di poterle definire complementari: infatti l’analisi successiva è guidata dalla analisi preventiva, dovendo confrontare risultati e dati di fatto con le previsioni iniziali; in secondo luogo nel modificare la legislazione esistente l’analisi successiva di quella già in vigore orienta l’analisi preventiva di quella proposta”.
V. un accenno anche in G. PASTORI, A. ROCCELLA, La fattibilità delle leggi, in S. BARTOLE (a cura di), Lezioni di tecnica legislativa, cit., p. 195, secondo cui “le leggi non possono limitarsi a prefigurare il processo decisionale - attuativo, ma dovranno altresì curare di prevedere (in generale o per singoli programmi o progetti) un’ulteriore fase: quella di verifica dell’attuazione della legge stessa (prevedendo ad es. la redazione di apposite relazioni conoscitive al riguardo e l’impiego di meccanismi di controllo di gestione). Gli esiti della verifica forniranno i necessari elementi per saggiare la funzionalità del processo decisionale - attuativo nel suo concreto svolgimento e, se del caso, per apportare le modifiche che si rivelino necessarie anche alle stesse previsioni di legge”.
12 Un’attenzione per questi temi è dimostrata da E.TUCCARI, La attuazione legislativa, in Rivista
trimestrale di diritto pubblico, 1982, p. 363, secondo cui “la attuazione della volontà del legislatore, i risultati collegabili ad una disposizione normativa, gli effetti capaci di seguire un comando rivolto alla generalità dei cittadini e soprattutto il rapporto che sempre tende ad instaurarsi tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti hanno acquistato autonomia, nell’ordine concettuale, accanto ad esigenze antiche e diverse quali l’esecuzione e l’applicazione della legge”; cfr. anche p. 368: “la predisposizione e la verifica del risultato […] entra originariamente nella impostazione della legge, e quale tempo supplementare condizionante la sua efficacia”; infatti “si infrange il principio della legge uguale, prende consistenza la figura della legge speciale, viene in evidenza lo scopo che il legislatore si propone di conseguire, e non più soltanto per garantire condizioni di successo all’iniziativa del privato quanto per introdurre condizioni generali di operabilità”.
pratici13.
Tali sollecitazioni restarono tuttavia isolate, in quanto lo studio sulla progettazione legislativa si concentrò essenzialmente sul tema della attuabilità amministrativa, traducendosi concretamente nella proposta di “griglie di fattibilità”, cioè percorsi di ragionamento standardizzati che avrebbero dovuto guidare gli organi legislativi nell’elaborazione del testo di legge14. In effetti, tale prospettiva rimaneva legata al più tradizionale canone della effettività della legge piuttosto che della sua efficacia, preoccupandosi di assicurare il supporto organizzativo necessario per la sua concreta applicazione, così da evitare che il testo normativo si traducesse in una mera dichiarazione d’intenti (le c.d. leggi manifesto).
L’attenzione verso questi temi trovava giustificazione nelle prospettive di riforma della pubblica amministrazione affermatesi in quegli anni e nella riflessione che di conseguenza si sviluppò sulle esigenze legate al rinnovamento del ruolo statale in un periodo di massiccio interventismo economico e sociale; l’assunzione da parte delle autorità pubbliche di veri e propri compiti promozionali15 implicava, infatti, una “smodata dilatazione della legislazione di organizzazione” ed una “connessione sempre più intensa tra tecnica di amministrazione e tecniche di legislazione”16.
13 B. DENTE, L’analisi dell’efficacia delle politiche pubbliche: problemi di teoria e di metodo, in
Rivista trimestrale di scienza della amministrazione, 1982, n. 3-4, pp. 3 ss.; ID., Politiche pubbliche e
pubblica amministrazione, Rimini, 1989.
14 G.U. RESCIGNO, Le tecniche di progettazione legislativa, cit., pp. 12 ss.; ID., La catena
normativa. Contributo al tema della fattibilità delle leggi, in Politica del diritto, 1987, pp. 349 ss.; ID.,
Problemi politico costituzionali di una disciplina delle tecniche di redazione e del controllo di fattibilità delle leggi, in Le Regioni, 1985, pp. 270 ss.; Politica e regole: contenuti e limiti dell’analisi
di fattibilità delle leggi, Pubblicazioni dell’Isas, 1984, n. 1; M. INVERNIZZI, A. SALVADORI, Proposte
per l’analisi di fattibilità delle leggi regionali, in Rivista trimestrale di scienza della amministrazione, 1983, n. 1, pp. 97 ss.; G. PASTORI, A. ROCCELLA, La fattibilità delle leggi, in S. BARTOLE (a cura di),
Lezioni di tecnica legislativa, cit., pp. 187 ss.
15 N. GRECO, La progettazione legislativa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1977, n. 38, p. V, che constata il nuovo ruolo ricoperto dallo “Stato – imprenditore”, per far notare che “il diritto non si limita più a tutelare atti conformi alle proprie norme, ma tende a stimolare atti innovativi, la sua funzione non è solo protettiva o repressiva, ma anche promozionale. All’impiego di sanzioni negative, si affianca quello delle sanzioni positive che danno vita ad una tecnica di propulsione degli atti considerati socialmente utili, anziché alla repressione di atti considerati socialmente nocivi”. La “prevalente funzione promozionale del diritto rispetto alla sua tradizionale funzione precettiva ed una sostituzione di sanzioni positive in luogo di quelle negative” è rilevata anche da A. BARETTONI ARLERI, Fattibilità delle leggi e implicazioni finanziarie, cit., p. 77. Entrambi gli Autori citano N. BOBBIO, Dalla struttura alla funzione, Milano, 1977, pp. 85 ss.
16 A. BARETTONI ARLERI, Fattibilità delle leggi e implicazioni finanziarie, cit., p. 78, che fa notare anche che “la storia dell’amministrazione pubblica si identifica con la storia delle frustrazioni riformistiche di essa; in sostanza il tratto costante e ricorrente è proprio rappresentato dalla concezione della sua esigenza di riforma in funzione della idoneità dell’apparato amministrativo a garantire l’applicabilità delle leggi. E siffatto retaggio appare una delle più incisive componenti dell’esclusivo
Un’eccezione in questo panorama piuttosto scoraggiante era costituita dagli studi di R. Bettini, che introdusse il concetto di “copertura amministrativa” delle leggi già alcuni anni prima del rapporto di M.S. Giannini, sottolineando la novità di una “normativa orientata ai risultati” ed “attenta ai problemi del controllo di efficienza e non puramente di legittimità” nel contesto dell’“avvento dello Stato amministrativo”17.
Nel pensiero dell’Autore è possibile riscontrare un’evoluzione, che ha progressivamente toccato i diversi profili della progettazione normativa sin qui indicati. In una prima fase anche la sua attenzione era concentrata sul problema dell’assetto delle amministrazioni chiamate a dare applicazione alla legge, insistendo sulla “efficacia del diritto come coerenza organizzativa dell’ordinamento con se stesso, e cioè come strumentazione organizzativa”18 e dunque sull’importanza di procedimenti idonei alla verifica di fattibilità anteriori rispetto all’emanazione del
collegamento, che oggi viene effettuato –come detto- tra problematica della fattibilità legislativa e problematica delle copertura amministrativa” (p. 73).
Critico nei confronti di tale corrispondenza era R. BETTINI, Drafting sostanziale e copertura
amministrativa delle leggi in Italia: riflessione scientifica, tentativi di istituzionalizzazione e perdurante attualità del tema, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1 999, n. 1, p. 72, che lamentava la “contaminazione tra copertura amministrativa delle leggi e riforma amministrativa”, ritenendo che “la fattibilità (o copertura) amministrativa delle singole leggi è problema diverso da quello delle leggi di riforma della p.a. intera o di suoi aspetti” e “ogni legge è in qualche modo legge ad amministrazione data, preesistente, con tutti i suoi limiti gestionali e di controllo”.
17 R.BETTINI, “Inapplicabilità amministrativa” e necessità di una “copertura amministrativa”
delle leggi, in Rivista trimestrale di scienza della amministrazione, 1976, pp. 199 ss. Seguiranno ID.,
Leggi manifesto e crisi del diritto in Italia, in Archivio italiano di sociologia del diritto, 1977, n. 1, pp. 13 ss.; “La progettazione legislativa” (contributi di Greco, Martino, Capurso, Betttini, Grassi, Solustri, Valcavi, Vais, Brancaccio, Colonna, Di Ciolo, De Cesare, Benvenuto, Mariuzzo), in Studi
parlamentari e di politica costituzionale, 1978, n. 6; R. BETTINI, Leggi manifesto e crisi delle
istituzioni, in Giustizia e costituzione, 1978, n. 6; ID., Due principi per una progettazione legislativa:
la copertura amministrativa ed il ricorso alle scienze sociali nel procedimento amministrativo, in
Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1977, pp. 37 ss.; ID., Il rapporto al ministro per la
funzione pubblica della commissione di studio per la fattibilità e la applicabilità delle leggi, in Rivista
trimestrale di scienza della amministrazione, 1981, n. 2, pp. 3 ss; ID., Efficienza degli apparati
pubblici come efficacia delle norme; ulteriori ricerche in tema di inapplicabilità amministrativa delle leggi in Italia, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1981, n. 54, pp.215 ss.; ID., Note a
proposito di recenti ricerche tedesco-occidentali in tema di “implementazione” dei programmi politici, in Rivista trimestrale di scienza della amministrazione, 1982, n. 2, pp. 103 ss.; ID., Nodi
storici, socio-economici, culturali e politici della progettazione legislativa, ibidem, 1983, n. 1, pp. 107 ss.; ID., Effettività ed efficacia della legislazione, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1984, n. 66, pp. 31 ss.
18 R. BETTINI, “Inapplicabilità amministrativa”, cit., p. 214; in effetti il problema attenzionato è quello della “disapplicazione di norme per una obiettiva impossibilità di farlo imputabile alla insufficienza previsionale e provvisionale delle norme che prescrivano, per la loro attuazione, l’attivazione di organi pubblico-amministrativi. Il diritto ‘negato’ deve qui incolpare se stesso se non raggiunge i suoi scopi” (p. 202).
testo legislativo. L’Autore è giunto sino ad ipotizzare una “legittimazione attraverso organizzazione”19 ed a sostenere la necessità di una disposizione costituzionale che sancisse il principio della copertura amministrativa delle leggi, al fine di imporre al legislatore l’obbligo di indicare gli strumenti amministrativi già disponibili o di nuova creazione per l’applicazione di ogni nuova legge; tale principio avrebbe costituito il necessario completamento di quello di copertura finanziaria già sancito dal testo costituzionale20.
Negli scritti successivi, l’attenzione si spostò ai mutamenti sociali legati all’avvento del walfare state, alla “avanzata della razionalità materiale, e cioè secondo scopo e/o valore” ed all’affacciarsi di una “nuova legalità”, rispetto alla quale “non bastano più a legittimarla le procedure formali tradizionali”, in quanto “la valutazione e quindi la legittimazione del diritto è sempre più scientificamente argomentata” e “l’attività normativa non può non fondarsi sulla metodologia del trial
and error”; si auspicava, pertanto, il ricorso a metodi ispirati alla prassi del
management privato e ad un uso sistematico delle scienze sociali in sede di progettazione legislativa21.
Tali limitate sollecitazioni non provocarono, tuttavia, alcun mutamento di rilievo a livello istituzionale né conobbero per molto tempo alcuna esperienza applicativa. Nel
19 ID., Ancora in tema di progettazione legislativa e copertura amministrativa delle leggi, in Studi
parlamentari e di politica costituzionale, 1979, n. 46, p. 16: “c’è da chiedersi se non si possa qui suggerire, anziché una legittimazione ‘attraverso procedimento’, una legittimazione ‘attraverso organizzazione’, in un contesto storico in cui la legislazione sembra sempre più tendere ad essere legislazione per risultati e per attivazione di servizi anziché solo legislazione per principi; in cui la norma è sempre più norma d’azione anziché di relazione; in cui la sanzione giuridica è sempre più costituita dalla possibilità concreta di irrogarla, e quindi dall’organizzazione posta a supporto e garanzia della norma; […] la dimensione organizzativa diventa garanzia di raggiungimento di obiettivi e non solo tradizionale garanzia di corretta esecuzione di ordini”.
20 ID., Leggi manifesto e crisi del diritto in Italia, cit., p. 56.
21 Le citazioni sono tratte da ID, Introduzione: la nuova legalità, in Rivista trimestrale di scienza
dell’amministrazione, 1999, n. 1, pp. 5 ss.; cfr., in particolare, p. 8: “il diritto legislativo si confronta quotidianamente con il suo successo, la sua funzionalità od efficacia, la sua capacità di risolvere i problemi per i quali è stato invocato; la positività del diritto è assediata da una domanda di soluzione di problemi non eludibile con l’appello alla maestà del diritto positivo fondata sul potere costituito”; “potere e diritto sono alla ricerca ormai di una legittimazione nella funzionalità del loro ruolo e devono fare i conti … con i responsi delle scienze sociali”, sicché “sembrano sempre più necessarie nuove procedure formali, per garantire la funzionalità, cioè l’effettività e l’efficacia, delle leggi. La legge, il diritto si temporalizzano sempre più, nel senso che la loro legittimazione viene dalla prova dei fatti. E questa esige tempo”. V. anche ID., Drafting sostanziale e copertura amministrativa delle
leggi in Italia, cit., p. 78, per il riferimento ad una “razionalità che si modula nel tempo, ed esige un continuo monitoraggio dei risultati dell’autopoiesis legislativa, ponendo, come si è accennato, il problema della convergenza tra “griglie” della progettazione normativa e “griglie” del monitoraggio e della valutazione dell’implementazione relativa”.
1981 fu annoverato fra i compiti del “Dipartimento per la verifica e l’attuazione del programma di governo”, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’avvio di una sperimentazione di analisi preventiva dei testi normativi; alcune leggi furono dotate di clausole valutative, che cioè obbligavano l’organo esecutivo a riferire al Parlamento in merito alla loro applicazione22. L’unico sistema di valutazione preventiva dei progetti di legge che fu realmente avviato riguardò i profili di copertura finanziaria, attraverso la previsione di una relazione tecnica che avrebbe dovuto obbligatoriamente accompagnare le proposte legislative (secondo