IMPLICAZIONI E PROSPETTIVE
6. Le esperienze regionali di analisi preventiva e successiva delle legg
Già alla fine degli anni novanta, in alcune regioni sono state intraprese iniziative per la razionalizzazione del processo di decisione legislativa. Generalmente, sono stati costituiti gruppi di lavoro, aperti alla partecipazione di tecnici e professionisti nelle materie economiche e statistiche, a volte in collaborazione con strutture universitarie, con il compito di predisporre strumenti per l’analisi di fattibilità e
130 Senato della Repubblica, Servizio per la qualità degli atti normativi, Due anni di “nuova” Air.
Un bilancio, dossier n. 37, ottobre 2010, p. 4. 131 Ibidem, p. 5.
l’analisi di impatto delle leggi regionali133. È da segnalare, tra gli interventi diretti ad
133 Cfr. G. GIACHI, L’analisi di fattibilità nelle regioni: assetti organizzativi, metodiche e
strumenti, in Iter legis, novembre-dicembre 1999, pp. 357 ss., ove sono citate le esperienze regionali più significative.
Ad esempio, presso il consiglio regionale della Lombardia, nell’ambito della direzione generale assistenza legislativa, è stato avviato nel 1998 un programma per l’introduzione dell’analisi di fattibilità e del monitoraggio delle leggi. Alcuni gruppi di lavoro, composti da dirigenti e funzionari, hanno lavorato per l’individuazione di metodologie e risorse. Il loro compito, in particolare, era quello di individuare, con riferimento ad alcuni progetti di legge già presentati, gli oggetti suscettibili di analisi, gli approfondimenti necessari sotto il profilo normativo, organizzativo, procedurale, economico, sociale e finanziario e le procedure da attivare per la raccolta delle informazioni. Si è poi passati ad una fase sperimentale più direttamente collegata all’attività istruttoria presso le commissioni consiliari e sono stati preparati alcuni dossier relativi a diversi progetti di legge a cura del Servizio commissioni. È stata prevista, inoltre, la definizione, entro la fine del 1999, di una proposta metodologica per la valutazione successiva all’approvazione delle leggi ed una sua prima applicazione sperimentale. Nel gennaio 1999 è stata istituita un’apposita unità organizzativa, l’Ufficio fattibilità, incaricato di svolgere l’analisi ex ante ed ex post delle proposte di legge e degli atti regolamentari attraverso le schede tecniche o i dossier di accompagnamento.
Sempre nel 1998, in Piemonte, è stato attivato il Laboratorio giuridico, con il coinvolgimento sia del Consiglio che della Giunta. Al suo interno, uno specifico “gruppo di progetto” è stato incaricato dell’analisi di fattibilità e di implementazione, a partire dalla definizione di griglie che avrebbero dovuto orientare le indagini. È stato organizzato anche un percorso formativo ed è stato redatto un manuale sulla fattibilità. In particolare, sono state portate a termine due distinte iniziative di sperimentazione. La prima è stata svolta congiuntamente da Giunta Regionale e Consiglio ed è stata formalizzata mediante uno scambio di lettere tra i presidenti dei due organi. La maggiore difficoltà incontrata in questa prima esperienza ha riguardato il reperimento delle informazioni necessarie, a causa del complesso quadro organizzativo dell’amministrazione e della conseguente frammentazione di competenze, che non ha consentito l’accesso alle banche dati esistenti. Nella seconda fase di sperimentazione si è deciso di operare su un settore non ancora regolamentato, cioè la diffusione e rivendita della stampa quotidiana e periodica. Cfr. M. ROVERO, Esperienze e progetti del Consiglio
regionale del Piemonte per la razionalizzazione delle procedure decisionali e la verifica dei risultati. Suggestioni per il nuovo Statuto?, in Le istituzioni del Federalismo, 2002, n. 6, pp. 1041 ss.; S. BERTINI, Percorsi per migliorare la qualità legislativa nella Regione Piemonte, in Iter legis, maggio- agosto 2000, pp. 119 ss.
In Emilia Romagna, a partire dal 1997, ha operato un gruppo di lavoro composto da nove dipendenti della struttura consiliare (in particolare del Servizio legislativo), affiancati da un docente di analisi comparata delle politiche pubbliche e da un docente di economia aziendale. Alla prima fase del progetto è stata attribuita una finalità essenzialmente formativa, in funzione di una possibile istituzione presso il Consiglio di una struttura organizzativa appositamente dedicata agli studi di fattibilità. La seconda fase era mirata ad istituzionalizzare tali procedure nell’ambito del processo di produzione legislativa, attraverso la costituzione del predetto “gruppo fattibilità”, di cui facevano parte anche professionalità esterne al Consiglio, grazie alla collaborazione con l’Università di Bologna. Il gruppo ha prodotto studi di fattibilità di diversi progetti di legge di particolare rilievo e studi di implementazione di leggi regionali vigenti. I lavori sono stati presentati con due successive pubblicazioni: la prima, del 1997, dal titolo La tecnica di fattibilità delle leggi. Dalle metodiche ad un
caso pratico; la seconda, del 1999, dal titolo Analisi di fattibilità legislativa. L’esperienza del gruppo
di fattibilità del Consiglio regionale. Entrambe le pubblicazioni sono state predisposte sotto l’egida dal Consiglio regionale dell’Emilia Romagna.
Nel Lazio alcuni funzionari del Settore legislativo del Consiglio regionale collaboravano da tempo con il sottogruppo fattibilità della Conferenza dei presidenti assemblee regionali. Da tale esperienza è stata predisposta una metodologia d’intervento, sono stati definiti gli adempimenti necessari, i soggetti responsabili, i tempi e la ripartizione delle funzioni. Non sono stati adottati provvedimenti formali in materia né sono stati richiesti apporti professionali ulteriori rispetto a quelli giuridico-legislativi.
In Valle d’Aosta il servizio legislativo della giunta regionale ha proposto nel 1997 un progetto denominato “qualità del prodotto normativo”, finalizzato a promuovere l’adozione di regole fondamentali per la scrittura di testi normativi ed il monitoraggio sulla qualità della produzione
avvicinare le metodologie seguite nelle varie regioni, la Griglia di controllo per l’analisi di fattibilità delle leggi elaborata dal Gruppo di lavoro “Legislazione regionale”- Sottogruppo “Fattibilità”- della Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea, dei Consigli Regionali e delle Province Autonome134.
Successivamente, nel 2002, il Formez (Centro servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento delle P.A., dipendente dal Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio) ha avviato un programma di interventi in vista di promuovere una “nuova qualità della regolamentazione” nelle amministrazioni regionali. Svoltosi in due cicli, corrispondenti ai periodi 2002-2004 e 2004-2006, è stato articolato in tre fasi135.
Il primo passaggio è stato quello di sensibilizzare le amministrazioni regionali, promuovendo la conoscenza, anche operativa, dello strumento dell’analisi di impatto attraverso la formazione di funzionari e dirigenti, per consentire lo sviluppo di competenze tecniche specifiche e l’adozione di strumenti operativi adeguati136.
Tale momento formativo è stato seguito da una sperimentazione pratica delle tecniche apprese, con l’obiettivo di predisporre un primo bilancio sull’applicazione dell’AIR a livello regionale e di individuare percorsi e strumenti operativi adeguati a
legislativa. Il progetto traeva ispirazione dall’adozione, dal luglio dello stesso anno, ed in via sperimentale, di nuove metodologie di analisi dei disegni di legge e dei regolamenti, da parte della direzione degli affari legislativi. La griglia redatta dal gruppo della conferenza dei presidenti ha costituito fino al 1998 lo strumento principale a supporto degli interventi di fattibilità.
Nella provincia autonoma di Trento le tematiche della fattibilità sono state affrontate da un comitato per la semplificazione normativa, di composizione politica ed operante con il supporto di funzionari degli uffici legislativi del Consiglio e della Giunta. Il comitato, che ha cessato la propria attività nel novembre 1998, ha promosso alcuni indirizzi in materia di fattibilità delle leggi. È stata resa obbligatoria la redazione da parte della Giunta di relazioni di fattibilità amministrativa e finanziaria dei progetti di legge, sicché dal 1996 l’esecutivo ha reso disponibili le relazioni in tempo utile per l’istruttoria legislativa presso il consiglio. In sede consiliare si è iniziato ad introdurre nelle schede tecniche di accompagnamento dei disegni di legge, curate dal servizio legislativo del Consiglio, riferimenti ed informazioni sull’impatto normativo ed organizzativo dei progetti.
134 Consultabile on line.
135 In genere sull’attività del Formez in materia di analisi di impatto e qualità della regolazione v. il sito internet a ciò appositamente dedicato: http://regolazione.formez.it/.
Sulle esperienze regionali di questi anni v. C.IUVONE, Le esperienze regolative e di Air in alcune
Regioni, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 2004, n. 145-146, pp. 123 ss.; v. anche l’ampia disamina contenuta in Iter legis, 2004, n. 2-3, pp. 115-171, ove vengono riferite le attività svolte in Piemonte, Veneto, Emilia Romagna, Basilicata.
136 L’attività di formazione, distribuita in 14 giornate ed in 3 edizioni del corso, ha coinvolto 98 persone tra funzionari e dirigenti provenienti da 14 amministrazioni regionali (Valle d’Aosta, Lombardia, Piemonte, Veneto, Emilia Romagna, Umbria, Abruzzo, Molise, Lazio, Campania, Basilicata, Puglia, Sicilia, Sardegna), appartenenti per il 60% agli uffici di Giunta e per il 40% agli uffici legislativi del Consiglio. Cfr. V. DE MAGISTRIS, Le esperienze di Air nelle amministrazioni
regionali, in F. BASILICA (a cura di), La qualità della regolazione, 2006, Maggioli Editore, pp. 1133- 1147.
tali contesti istituzionali; le dieci amministrazioni che hanno proseguito tale percorso hanno scelto i provvedimenti da sottoporre ad analisi di impatto, d’intesa con il gruppo di esperti del Formez137.
La fase conclusiva è servita alla diffusione dei risultati delle esperienze svolte, attraverso una serie programmata di seminari organizzati nelle varie regioni e due convegni internazionali sul tema della qualità della regolamentazione138.
Il secondo ciclo di attività, iniziato alla fine del 2004, ha proseguito la medesima azione di sensibilizzazione e di formazione, ma concentrando l’attenzione sugli aspetti organizzativi, in vista di uno stabile inserimento di adeguate strutture all’interno dell’amministrazione locale. L’articolazione del programma è stata analoga a quella precedente (formazione-sperimentazione–diffusione dei risultati), cui si è aggiunta una fase di monitoraggio sulla qualità della regolazione nelle realtà regionali139.
Dai documenti che riferiscono le esperienze svolte emerge un tentativo di razionalizzare la scelta normativa attraverso un percorso strutturato, finalizzato ad una valutazione comparativa dei costi e dei benefici delle varie opzioni regolative, attraverso la raccolta di dati e informazioni sul campo. Particolarmente interessanti sono i momenti di confronto che le amministrazioni regionali sono riuscite ad
137 In Piemonte la sperimentazione ebbe ad oggetto la regolamentazione dell’apertura e dell’esercizio degli impianti sciistici, le disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese e quelle sulla commercializzazione della stampa quotidiana e periodica; in Veneto, la semplificazione della disciplina dell’artigianato locale (l.r. n. 67/87); in Emilia Romagna, la proposta di legge sull’abolizione del libretto sanitario e la sua sostituzione con attività di formazione obbligatoria; in Umbria, l’adozione di norme disciplinanti la raccolta e la coltivazione dei tartufi e la regolazione della sentieristica regionale e della viabilità minore; nel Lazio, il provvedimento in materia di rilascio di autorizzazioni all’apertura e al funzionamento dei servizi alla persona e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale; in Molise, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti; in Campania, il disegno di legge sull’imprenditoria giovanile e la regolazione delle procedure inerenti l’accesso dei produttori al settore energetico; in Abruzzo, la deroga al divieto di nuova istituzione di fiere e mercati nei giorni domenicali e festivi per i Comuni situati nei territori delle Comunità montane o dei parchi nazionali e regionali; in Sardegna, la disciplina delle attività turistico-ricreative nell’ambito del demanio marittimo; in Sicilia, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti nelle isole minori.
La sperimentazione ha coinvolto circa 100 funzionari e dirigenti componenti i vari gruppi di lavoro regionali, ad ognuno dei quali è stato affiancato un consulente con compiti di assistenza e di coordinamento nonché di raccordo con l’help desk composto dallo staff del progetto Formez e da un gruppo di esperti.
138 L’analisi di impatto della regolamentazione, Ischia, 20 e 21 giugno 2003; La qualità della
regolamentazione: casi italiani e confronti internazionali, Napoli, 8 e 9 ottobre 2003. Gli atti di quest’ultimo convegno sono consultabili su Iter legis, 2004, nn. 2-3.
139 V. FORMEZ, Dipartimento per la funzione pubblica, La qualità della regolazione nelle Regioni
italiane. Risultati di un’indagine, 2005, pubblicata anche nel volume di F. BASILICA (a cura di), La
istaurare con le realtà regolate e i destinatari dei provvedimenti in corso di elaborazione140.
140 La fase di consultazione si inserisce subito dopo la “definizione delle informazioni necessarie per la valutazione delle diverse opzioni e loro reperimento” e prima della determinazione dei costi e benefici delle diverse opzioni. Può essere utile citare brevemente alcune esperienze riportate nel rapporto del Formez.
Nel Lazio, ove l’Air ha avuto ad oggetto la disciplina in materia di autorizzazione all’apertura e al funzionamento di strutture che prestano servizi socio-assistenziali, “l’attività di consultazione ha assunto un ruolo cruciale durante la fase iniziale della sperimentazione e ad essa è stato dedicato notevole tempo. Considerata la frammentarietà delle informazioni a disposizione dell’amministrazione regionale e la diversificazione dei servizi nell’offerta di assistenza organizzata sul territorio delle cinque Province della Regione Lazio, si è optato per un’indagine qualitativa a carattere esplorativo, condotta a livello provinciale, che ha utilizzato lo strumento dell’intervista faccia a faccia, con una griglia semistrutturata di domande. Laddove, per motivi organizzativi, sono emerse difficoltà per la realizzazione dei colloqui, si è scelto di completare l’indagine inviando per posta elettronica o fax i questionari. I soggetti consultati sono stati sia pubbliche amministrazioni che destinatari diretti dell’intervento (associazioni)” (p. 53).
In Piemonte la sperimentazione ha riguardato la proposta di legge sulla commercializzazione della stampa quotidiana e periodica: “dopo aver strutturato l’impostazione generale alla base del provvedimento ed elaborato le diverse opzioni, il Gruppo di lavoro ha proseguito la sua attività impostando il piano di consultazione. Sono stati individuati i soggetti interessati dal provvedimento, nelle loro rappresentanze di categoria (editori, distributori, rivenditori, associazione di consumatori) e i rappresentanti degli enti locali. Successivamente è stato predisposto un documento di consultazione con il quale informare i destinatari circa le attività in corso di realizzazione, l’obiettivo dell’incontro e le intenzioni circa la modifica del sistema normativo vigente. Nel documento venivano esplicitate anche le possibili opzioni di intervento. Alle parti si chiedeva di esprimere un’opinione circa le proposte formulate nel documento e di formulare e motivare proposte alternative […]. Sono state adottate varie tecniche di consultazione: focus group e interviste semistrutturate dirette o telefoniche. Le consultazioni si sono tenute presso la Direzioni Commercio, e sono state coordinate […] dal Dirigente di riferimento del settore e dal funzionario che partecipa alle attività Air”. La criticità riscontrata stava nel fatto che le opinioni espresse non erano “suffragate da dati e informazioni quantitative” (pag. 80-81).
In Sardegna, con riferimento alla disciplina delle attività turistico- ricreative nell’ambito del demanio marittimo, “non potendo disporre di tempo e risorse sufficienti per lo svolgimento di più consultazioni, è stato deciso di ricorrere alla consultazione in una fase già avanzata della sperimentazione, quando sono state già sufficientemente approfondite le esigenze dei destinatari ed elaborata una bozza delle ipotesi di intervento. La consultazione è stata finalizzata al raggiungimento di alcuni obiettivi: far emergere le esperienze, le aspettative, le aree critiche in relazione all’esigenza di cambiamento dell’attuale disciplina; precisare le opzioni, far emergere le preferenze e le resistenze, i vantaggi e gli svantaggi percepiti rispetto alle ipotesi di intervento. La tecnica utilizzata è stata quella del focus group […]. Al focus group hanno partecipato 10 persone: 5 imprenditori balneari, 3 rappresentanti dei comuni costieri, 2 funzionari del Servizio tutela del paesaggio della Regione”; fra gli imprenditori sono stati contattati “quelli più rappresentativi sia delle principali attività esercitate sul demanio marittimo che di zone geografiche diverse” (pag. 96).
In Sicilia, in ordine alla proposta di legge sul trasporto dei rifiuti solidi urbani nelle isole minori, “il gruppo di lavoro ha preferito avviare la fase di consultazione con una serie di colloqui con esperti in ambito di politiche ambientali, in generale, e di gestione dei RSU, in particolare. L’azione ha permesso, tra l’altro, di definire meglio il questionario successivamente sottoposto ai Sindaci dei Comuni delle isole minori”.
In Umbria ove la sperimentazione ha riguardato la proposta di legge sulla regolazione della sentieristica e viabilità minore, “la programmazione e la realizzazione delle consultazioni hanno assorbito buona parte del tempo dedicato dal gruppo di lavoro alla sperimentazione. […] il GdL ha deciso di consultare sia gli enti a vario titolo coinvolti nella gestione della rete sentieristica, sia associazioni rappresentative degli escursionisti, delle guide escursionistiche e delle imprese a vario titolo interessate dall’intervento (alberghi, agriturismi, aziende agricole, ecc.). Sono stati realizzati due
Tali iniziative sono state oggetto di osservazione anche a livello europeo, dato che nel 2007 l’OCSE ha pubblicato un rapporto sulle riforme intraprese a livello locale per il miglioramento della qualità della regolamentazione. L’organizzazione internazionale ha dunque riferito le riforme in materia di semplificazione dell’ultimo decennio e il progetto del Formez in sede regionale, fornendo anche un resoconto analitico dell’esperienza di alcune regioni141.
Le regioni sono state anche le promotrici delle prime esperienze concrete di valutazione successiva degli effetti degli interventi legislativi. Si può ricordare, infatti, il “Progetto capire”, promosso nel 2002 dai Consigli regionali di Emilia Romagna, Lombardia, Piemonte e Toscana e proseguito e finanziato, dal marzo 2006, dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle regioni e delle province autonome; attualmente risultano sedici regioni aderenti. Nel giugno 2007, le assemblee partecipanti hanno firmato un documento di intenti (c.d. Carta di Matera), che ha riassunto gli obiettivi e gli strumenti dell’iniziativa.
Il progetto ha avuto lo scopo di sensibilizzare le amministrazioni regionali, specialmente gli organi legislativi, sull’importanza di un’attività di controllo sull’attuazione delle leggi e di valutazione delle politiche pubbliche, attraverso la costituzione di organismi specializzati presso i consigli regionali e la diffusione di nuove competenze professionali. Si è deciso, in particolare, di promuovere l’inserimento di clausole valutative all’interno delle leggi regionali, cioè disposizioni, poste normalmente a chiusura del testo normativo, che obbligano l’organo esecutivo del provvedimento (normalmente la Giunta) a raccogliere, elaborare e infine comunicare all’assemblea legislativa una serie di informazioni relative all’applicazione del provvedimento, in modo da osservarne e valutarne gli effetti.
focus group, volti ad ottenere pareri ed informazioni sulla definizione del problema (rilevazione delle esigenze) e sulle opzioni di volta in volta presentate. Inoltre è stata realizzata una consultazione on line attraverso il sito Internet della Regione […]. Infine è stato realizzato un incontro con tutti i dirigenti regionali che, nell’ambito della loro attività, pongono in essere interventi relativi alla rete senti eristica, affrontando, in particolare, il tema del coordinamento e dello scambio di informazioni, anche alla luce della banca dati da realizzare” (p. 124).
141 Ocse, Esame Ocse sulla riforma della regolazione. Italia. Assicurare la qualità della
regolazione a tutti i livelli di governo, 2007, traduzione italiana del Formez: l’OCSE guarda con favore alle nuove esperienze, per il fatto che “diversi emendamenti costituzionali hanno definito un assetto istituzionale in cui i servizi pubblici sono prevalentemente forniti a livello locale. Tale cambiamento è una sfida per le Regioni che devono ricercare incentivi economici idonei a rendere i servizi più efficienti, sviluppare appropriate valutazioni di impatto, semplificare le procedure amministrative e applicare i principi di concorrenza a livello locale”.
Ad avviso dei promotori, “il dovere di fare delle buone leggi implica anche il compito di raccogliere ed utilizzare le informazioni necessarie a verificare se e come le leggi approvate sono state realmente attuate e a capire se e in che misura le politiche promosse da tali leggi abbiano ottenuto gli effetti desiderati”; tale momento conoscitivo è importante sia perché l’applicazione di una legge, “per quanto ben disegnata, può incontrare, durante la sua messa in opera, deviazioni, rallentamenti ed intoppi, causati da eventi e comportamenti imprevisti”, sia in vista di “apprendere se specifici modelli d’intervento, adottati in passato dall’Assemblea […] si sono rivelati efficaci nell’affrontare i problemi collettivi che ne motivano l’esistenza”142.
Tale prospettiva, in realtà, è stata apertamente contestualizzata nel processo di ridefinizione del ruolo dei consigli regionali nella fase di riforma statutaria successiva alla revisione dell’art. 123 Cost. L’obiettivo, infatti, era quello di rafforzare la posizione dell’Assemblea nei confronti della Giunta, nel contesto di una riforma costituzionale che ha pesantemente condizionato l’autonomia della prima a vantaggio dell’organo esecutivo. Il rilancio della funzione valutativa, attraverso la creazione di strutture consiliari specializzate e professionalmente competenti, avrebbe attribuito ai consigli strumenti per un dialogo efficace con la giunta e per l’esercizio di un reale potere di controllo143. Per questa ragione i promotori del
142 Carta di Matera, p. 2, consultabile on line. Per una presentazione più ampia delle prospettive del progetto di sviluppo dei metodi di valutazione, anche in chiave comparata con le esperienze straniere, specialmente statunitensi, v. A.MARTINI,F.ROSA,M. SISTI, Strutture di monitoraggio e