IMPLICAZIONI E PROSPETTIVE
3. Le riforme dei sistemi di decisione legislativa
3.1 Dalla riforma dei regolamenti parlamentari all’analisi di impatto della regolamentazione
Le sollecitazioni europee avviate con i documenti dell’OCSE nella metà degli anni novanta provocarono in Italia una rinnovata consapevolezza del mondo istituzionale dell’importanza di migliorare i processi decisionali pubblici e specialmente quelli legislativi.
Per fare alcuni esempi, si può ricordare la ben nota riforma, con deliberazione del 24 settembre 1997, del regolamento della Camera dei deputati ed in particolare del suo art. 79, relativo ai contenuti dell’istruttoria legislativa. Anche il rapporto predisposto dall’OCSE ricorda che tale riforma si è “largamente ispirata alla
Raccomandazione per il miglioramento della qualità della regolamentazione pubblica predisposta dall’OCSE nel 1995”50. In effetti, la nuova disposizione regolamentare sembra aver recepito i tratti essenziali delle proposte contenute in tali documenti internazionali, specialmente nella parte in cui ha previsto che l’istruttoria legislativa debba avere ad oggetto “la definizione degli obiettivi dell’intervento e la congruità dei mezzi individuati per conseguirli, l’adeguatezza dei termini previsti per l’attuazione della disciplina, nonché gli oneri per la pubblica amministrazione, i
47 Consiglio europeo di Bruxelles (8-9 marzo 2007), Conclusioni della Presidenza.
48 Commissione europea, Better Regulation and enhanced Impact Assessment, 28 giugno 2007, SEC(2007) 926.
49 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Legiferare con intelligenza nell’Unione europea, 8 ottobre 2010, COM(2010)543 def.
cittadini e le imprese” (art. 79, comma 4, lett. c)51.
Altre disposizioni del regolamento camerale sono state modificate con la stessa deliberazione in attuazione dei medesimi principi. Il neo-istituito Comitato della legislazione, ad esempio, avrebbe dovuto estendere il suo controllo alla “efficacia di essi [progetti di legge] per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente” (art. 16bis); il riformato art. 96bis ha imposto che la relazione governativa di accompagnamento dei disegni di legge di conversione dei decreti legge descriva “gli effetti attesi dalla sua attuazione e le conseguenze delle norme da esso recate sull’ordinamento” (comma 2)52.
Parallelamente furono emanate nuove disposizioni per la disciplina dell’iniziativa legislativa del Governo. La circolare del 15 aprile 1998 stabilì che la relazione di accompagnamento alla legge avrebbe dovuto comporsi di tre parti: dopo l’esplicazione dei motivi e la quantificazione degli oneri finanziari, il Governo avrebbe dovuto illustrare la necessità del ricorso ad un atto avente forza di legge, il contenuto del progetto con specifico riferimento all’impatto normativo e all’impatto sulla struttura amministrativa53. Tuttavia, anche prescindendo dalla idoneità di un
atto privo di valore normativo, come una circolare, a condizionare in modo efficace il processo di decisione legislativa, la portata di tale disciplina appariva assai ridotta, sia perché limitata ai disegni di legge di iniziativa governativa (con esclusione, pertanto, dei disegni di legge parlamentari, degli emendamenti e degli atti normativi del Governo), sia perché circoscritta alla fattibilità amministrativa, senza alcun riferimento agli “oneri per i cittadini e le imprese” considerati dal novellato art. 79
51 V. ad esempio raccomandazione del 1995, p. 18 (paragrafo n. 30): le valutazioni sui costi e benefici devono “comprendere tutti i costi economici che il rispetto della disciplina normativa impone alle imprese, ai privati e agli altri livelli di amministrazione”.
Per l’acquisizione di tali informazioni, è stata anche prevista la redazione di una relazione tecnica del Governo, ma solo a seguito della richiesta delle commissioni parlamentari, oltre che la possibilità di attivare i consueti strumenti conoscitivi previsti dal medesimo Regolamento.
52 Su tali modifiche del Regolamento della Camera v., ex multis, V. LIPPOLIS, L’esame dei progetti
di legge in sede referente nella riforma del regolamento della Camera, in Rivista di diritto pubblico e
scienze politiche, 2000, pp. 99 ss.; A. MORRONE, Quale modello di Governo nella riforma del
Regolamento della Camera dei deputati?, in Quaderni costituzionali, 1998, pp. 449 ss.; A. CELOTTO, A. MENCARELLI, Prime considerazioni sul nuovo art. 96bis del Regolamento della Camera, in
Rassegna parlamentare, 1998, pp. 651 ss.; C. DI ANDREA, Sulle ultime modificazioni del Regolamento
della Camera dei deputati, ibidem, 1999, 1, pp. 99 ss.; F. PETRICONE, Il comitato per la legislazione
nel nuovo regolamento della camera, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1998, pp. 705 ss.; F. BIENTINESI, Il Comitato per la legislazione e le riforme regolamentari della Camera dei deputati, in
Diritto pubblico, 1998, pp. 511 ss.; B. POLVERARI, La complessità normativa e il nuovo regolamento
della Camera dei deputati, in Iter legis, maggio-giugno 1999, pp. 33 ss. 53 La circolare può essere letta in Iter legis, gennaio-aprile 2000, pp. 41 ss.
del Regolamento della Camera.
La successiva circolare del 20 marzo 1999 l’ha implicitamente completata, chiarendo che “la relazione tecnico-normativa deve contenere anche una prima forma di valutazione dell’impatto amministrativo delle norme sulle strutture amministrative, sui cittadini e sulle imprese”, predisponendo a tal fine una sorta di griglia metodologica articolata in tre parti54.
Il sistema che veniva delineato da questi primi interventi normativi era chiaramente modellato su quello già da tempo impiegato in ordine alla copertura finanziaria delle leggi, prevedendo un’altra relazione tecnica da affiancare a quella sui profili finanziari. La differenza fondamentale, tuttavia, consisteva nel mancato potenziamento delle procedure conoscitive e delle strutture di supporto, non essendo stati predisposti appositi organismi tecnici né a livello governativo, per svolgere un ruolo corrispondente a quello affidato al circuito Ministero del Tesoro-Ragioneria dello Stato, né a livello parlamentare, alla stregua dei Servizi di bilancio delle due assemblee55. Tali carenze strutturali furono certamente fra le principali ragioni della mancanza di una effettiva svolta nel processo di decisione legislativa, nonostante l’avvio di tali iniziative di riforma.
Un reale mutamento di prospettiva, invece, è stato l’effetto non tanto del rinnovamento dei procedimenti legislativi, quanto del processo di riforma dell’azione amministrativa, protrattosi nel corso di un decennio. Com’è ampiamente noto, a partire dalla riforma del procedimento amministrativo sino alle c.d. leggi Bassanini, un vasto movimento di riforma ha interessato i processi di decisione pubblica, al fine di garantirne la semplificazione e l’efficienza decisionale, anche in considerazione delle nuove esigenze dei mercati sovranazionali. La spinta verso il miglioramento della qualità della regolamentazione è coincisa, pertanto, con il processo di riforma della pubblica amministrazione e dei procedimenti amministrativi, interessando, pertanto, in prima battuta, la normazione di origine governativa.
In particolare, un ruolo decisivo è stato svolto dalle leggi annuali di
54 Queste tre parti avevano ad oggetto, nell’ordine, gli aspetti tecnico-normativi in senso stretto, gli elementi di drafting e linguaggio normativo e “la valutazione dell’impatto amministrativo”, che avrebbe dovuto individuare obiettivi, mezzi, tempi, oneri per la pubblica amministrazione, per i cittadini e per le imprese.
55 G.U. RESCIGNO, I temi all’ordine del giorno in materia di tecniche legislative, in Iter legis, 1999, pp. 39-40, ha proposto di modellare l’analisi di fattibilità sull’unica procedura esistente in Italia, appunto quella relativa alla valutazione di ordine finanziario dei progetti di legge.
semplificazione, introdotte con l’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59. Il primo di questi provvedimenti, cioè la l. 8 marzo 1999, n. 50, oltre ad istituire il Nucleo per la
semplificazione delle norme e delle procedure e disciplinare il contenuto della relazione annuale di semplificazione, ha introdotto nel nostro ordinamento il primo strumento di analisi preventiva degli effetti degli atti normativi, disponendo lo svolgimento di una analisi di impatto della regolamentazione (AIR) “sull’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull’attività dei cittadini e delle imprese in relazione agli schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali”56.
Tale disposizione ha voluto completare la disciplina contenuta nelle circolari relative all’iniziativa legislativa del Governo, estendendo l’analisi preventiva di impatto agli atti normativi dell’esecutivo. Ha previsto, inoltre, la facoltà per le commissioni parlamentari di “richiedere una relazione contenente l’AIR per schemi di atti normativi e progetti di legge al loro esame, ai fini dello svolgimento dell’istruttoria legislativa” (art. 5, secondo comma, l. 50/99), alla stregua di quanto era già stato loro consentito, con la riforma dell’art. 79 reg. Cam., nel corso dell’esame dei disegni di legge. Di conseguenza, una disposizione di contenuto corrispondente alla nuova previsione legislativa è stata introdotta nel medesimo regolamento con la delibera del 20 luglio 1999, che ha aggiunto un articolo 96ter dedicato all’esame degli schemi di atti normativi del Governo trasmessi alla Camera per il parere parlamentare, rendendo applicabili, fra le altre, le disposizioni dei
56 Su questa legge v. l’ampia disamina di N. LUPO, La prima legge annuale di semplificazione:
commento alla legge n. 50 del 1999, Milano, 2000.
Gli studi dottrinari sull’AIR sono ormai molto numerosi; v., ad esempio, ed oltre i riferimenti altrove citati, E. CATELANI, E. ROSSI (a cura di), L’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e
l’analisi tecnico-normativa (ATN) nell’attività normativa del Governo. Atti del seminario di studi su “L’attività normativa del Governo: profili procedurali e organizzativi”, tenutosi a Pisa il 10 giugno 2002, Milano, 2003; D.IELO, L’analisi di impatto della regolazione, in Amministrare, 2005, n. 2, pp. 289 ss.; D.SICLARI, L’analisi di impatto della regolamentazione (Air) nel diritto pubblico: premesse
introduttive, in Il Foro italiano, 2002, V, pp. 45 ss.; A. LA SPINA, L’analisi di impatto della
regolazione: i caratteri distintivi, le tecniche, la ricezione in Italia, in Rivista trimestrale di scienza
dell’amministrazione, 2000, 4, pp. 11 ss.; F. DE FRANCESCO, L’Air nel processo di riforma della
regolazione, ibidem, pp. 19 ss.; A. FRANCESCONI, Drafting, analisi di fattibilità, Air: verso la riforma
della regolazione, ibidem, pp. 79 ss.; F. PATRONI GRIFFI, La “fabbrica delle leggi” e la qualità della
normazione in Italia, in Diritto amministrativo, 2000, pp. 97 ss.; F. BECCHIS, L’analisi di impatto
della regolazione: aspetti teorici e pratici, in Iter legis, luglio-ottobre 1999, pp. 115 ss.; C. PAPPAGALLO, Origini, ragioni, evoluzione della progettazione normativa. La qualità della
commi 4, 5 e 6 dell’art. 7957.
Infine, l’art. 6 del d.lgs. 30 luglio 1999 n. 303, emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 11 della l. n. 59/97, ha istituito il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL), di cui fanno parte i settori legislativi operanti nell’ambito della Presidenza del Consiglio e la segreteria del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, ed al quale è stato affidato il compito di “garantire […] la valutazione d’impatto della regolazione, la semplificazione dei procedimenti, la qualità del linguaggio normativo, l’applicabilità dell’innovazione normativa, la adempiuta valutazione degli effetti finanziari”.
La normativa di attuazione dell’art. 5 l. 59/99 è stata predisposta con la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 200058, che ha disciplinato l’Analisi tecnico-normativa e l’Analisi di impatto della regolamentazione, rese oggetto di due distinte relazioni, trasmesse al Dipartimento affari giuridici e legislativi (DAGL) dalle amministrazioni proponenti, insieme con la relazione illustrativa e la relazione tecnico-finanziaria, ai fini dell’iscrizione alla riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri. Le amministrazioni interessate avrebbero potuto richiedere il supporto tecnico del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure.
La disciplina contenuta in tale direttiva risentiva in modo chiaro delle coeve sollecitazioni europee; l’analisi di impatto, definita come “strumento per stabilire la necessità di un intervento di regolamentazione e per scegliere quello più efficace”, avrebbe dovuto contenere “la descrizione degli obiettivi del provvedimento di regolamentazione la cui eventuale adozione è in discussione e delle opzioni alternative, nonché la valutazione dei benefici e dei costi derivanti dalla misura regolatoria”. Il procedimento era scandito in due fasi, che terminavano ciascuna con la redazione di un documento, rispettivamente la scheda preliminare59 e la vera e
57 Su questi aspetti v., ad esempio, V. DI CIOLO, Il drafting sostanziale nella prassi parlamentare
italiana, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 1999, 1, pp. 27 ss.
58 Pubblicata in G.U. 23 maggio 2000, n. 118, Serie Gen. V. anche in Giornale di diritto
amministrativo, 2001, n. 1, pp. 85 ss., con il Commento di E. MIDENA. Su tale direttiva v. anche P. MARIUZZO, La progettazione normativa. Dalla disciplina del procedimento ai vincoli di contenuto, in
Studi parlamentari e di politica costituzionale, 2001, n. 132-133, pp. 47 ss.
59 Questa scheda preliminare avrebbe dovuto determinare l’ambito dell’intervento, le esigenze sociali, gli “obiettivi generali e specifici, immediati e di medio/lungo periodo dell’atto normativo”, i “presupposti attinenti alla sfera organizzativa, finanziaria, economica e sociale”, le aree di criticità, le
propria scheda di analisi di impatto; quest’ultima avrebbe dovuto “verificare gli elementi” contenuti nella prima e “simulare gli effetti dell’intervento sull’organizzazione e sull’attività della pubblica amministrazione e sull’attività dei destinatari diretti e indiretti”60.
3.2 La sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione
Di particolare rilievo era lo stesso sistema di riforma prescelto dall’art. 5 l. n. 50 del 1999 per l’introduzione dell’analisi di impatto della regolamentazione. Tale disposizione, infatti, si definiva espressamente “sperimentale”61 e si presentava come
una sorta di norma in bianco, che rinviava integralmente al decreto attuativo la regolamentazione del nuovo istituto, senza fornire alcuna indicazione né sui criteri generali ed i parametri minimi cui il Governo avrebbe dovuto attenersi né sugli organi cui affidare le relative attività62. Il decreto del Presidente del Consiglio avrebbe dovuto, pertanto, elaborare una disciplina provvisoria da applicare ad alcuni casi-pilota, in modo da affinare le tecniche e gli strumenti di analisi e consentire uno sviluppo graduale e ragionato di un procedimento del tutto nuovo nel panorama della progettazione normativa. In effetti, la direttiva del 27 marzo 2000 si concludeva
opzioni alternative alla regolazione e l’individuazione dello strumento tecnico-normativo più appropriato.
60 La scheda finale di analisi di impatto avrebbe dovuto contenere l’indicazione dell’ambito dell’intervento e dei destinatari diretti e indiretti, degli obiettivi e dei risultati attesi, e l’illustrazione della metodologia di analisi adottata, dell’impatto diretto e indiretto sull’organizzazione e sull’attività delle pubbliche amministrazioni, dell’impatto sui destinatari diretti e impatto e sui destinatari indiretti. Nella prassi, in realtà, le schede Air non sono state predisposte dalle amministrazioni interessate, in vista di essere inviate al DAGL ed al Nucleo per la semplificazione, ma sono state realizzate dai singoli Ministeri con la partecipazione delle strutture della Presidenza del Consiglio, rendendo così poco distinguibili le due fasi in cui avrebbe dovuto articolarsi il procedimento: v. A. NATALINI, La
sperimentazione dell’Air a livello statale, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 2000, 4, pp. 109 ss.
61 Si riporta il testo di tale disposizione: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sono definiti, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e a titolo
sperimentale, tempi e modalità di effettuazione dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) sull'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull'attività dei cittadini e delle imprese in relazione agli schemi di atti normativi adottati dal Governo e di regolamenti ministeriali o interministeriali”.
62 In effetti il Comitato per la legislazione fece notare tale mancanza ma né la commissione parlamentare né l’Assemblea modificarono il testo di legge, in quanto “proprio il carattere sperimentale dell’Air suggerirebbe di affidarne la prima disciplina ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri piuttosto che alla legge, fermo restando che sarà compito del legislatore futuro, alla luce di una sufficiente sperimentazione, dettare i contenuti della relazione sull’impatto della regolamentazione”: così il relatore Cananzi nella relazione in assemblea: A.C. XIII legislatura, res. sten., 18 gennaio 1999, 5.
affermando che “al termine della fase di sperimentazione, sulla base dei dati derivanti dal monitoraggio, il DAGL, avvalendosi del Nucleo, predispone una relazione al Presidente del Consiglio sulla sperimentazione, con particolare riferimento agli effetti e ai risultati della medesima”.
Ad ulteriore supporto delle amministrazioni coinvolte nell’applicazione della nuova disciplina, il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure ha predisposto, con la circolare n. 1 del 16 gennaio 2001, una Guida alla
sperimentazione dell’analisi di impatto della regolamentazione63. In vista di “avviare una fase sperimentale per affinare le metodologie, rendendole adatte al nostro contesto istituzionale, e per consentire alle amministrazioni di attrezzarsi per rispondere a questa nuova esigenza”, ciascuna amministrazione avrebbe dovuto indicare al DAGL non più di cinque interventi normativi tra quelli ritenuti più significativi; al termine di questo periodo transitorio, avrebbe dovuto poi “predisporre a cura del responsabile della redazione dell’Air un report di autovalutazione sull’attività svolta da trasmettere al Nucleo”, in modo che “sulla base di queste valutazioni il Nucleo [avrebbe redatto] una relazione sugli esiti complessivi della sperimentazione”.
Nella consapevolezza che tale guida non potesse essere l’unico strumento di supporto alla sperimentazione, presso il DAGL è stata costituita una struttura, il c.d.
help-desk, formata da esperti e funzionari del medesimo dipartimento, del Nucleo per la semplificazione, del Dipartimento della funzione pubblica e del Dipartimento affari economici64.
La sperimentazione ha avuto ad oggetto cinque provvedimenti, individuati dall’help-desk con la collaborazione delle amministrazioni interessate65 e relativi per
63 La guida, pubblicata in G.U. 7 marzo 2001, n. 55, è stata predisposta dal Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, d’intesa con il Dipartimento affari giuridici e legislativi, con il supporto tecnico del Dipartimento della funzione pubblica (Ufficio per l’innovazione amministrativa nelle pubbliche amministrazioni- Progetto Air), in collaborazione con il Dipartimento affari economici (DAE).
64 La struttura, operativa a partire dal marzo 2001, ha lavorato su tre fronti: la sperimentazione delle metodologie Air su alcuni casi concreti; la realizzazione di progetti formativi nei confronti del personale amministrativo che avrebbe dovuto occuparsi stabilmente dell’elaborazione dell’Air; la diffusione all’esterno dell’attività e dei risultati della sperimentazione, nella consapevolezza che l’efficacia delle nuove procedure sarebbe dipesa anche da un cambiamento culturale e da un coinvolgimento di tutte le strutture interessate.
65 Sono stati individuati quattro regolamenti aventi ad oggetto la semplificazione di alcuni procedimenti amministrativi ed emanati in attuazione delle leggi annuali di semplificazione; in particolare si trattava dei regolamenti in materia di trasporti eccezionali (n. 112sexies, all. 1, l. n.
lo più alla disciplina di alcuni procedimenti amministrativi; quest’ultima circostanza ha determinato un inevitabile ripiegamento delle indagini sul piano dell’analisi di fattibilità amministrativa più che su quella di impatto.
La coincidenza del periodo sperimentale con quello di rinnovo della legislatura, inoltre, ha pesantemente condizionato il regolare corso della sperimentazione66; di conseguenza, il Governo ha deciso di proseguirla, predisponendo una nuova direttiva, del 21 settembre 2001, in vista di rendere più efficace il procedimento Air ed estenderne l’ambito di applicazione (ad almeno venti casi riconducibili a diverse tipologie di atto normativo)67.
Questa seconda direttiva ha rafforzato il coordinamento tra le strutture interessate, istituendo presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un comitato di indirizzo, presieduto dal Ministro per la funzione pubblica ed incaricato della “guida strategica” della sperimentazione68. I singoli ministeri, incaricati della redazione della scheda Air, dovevano individuare un “referente per l’analisi di impatto della regolamentazione”, responsabile nei confronti del comitato di indirizzo
59/97), nautica da diporto (n. 4, all. A, l. n. 50/99), autorizzazioni all’esercizio dell’attività di autonoleggio ed autorizzazioni per l’esercizio dell’attività di autorimessa (n. 32, all. A, l. n. 340/2000) ed un procedimento di recepimento di una direttiva comunitaria in materia di discariche di rifiuti.
Cfr. Report finale- Introduzione in via sperimentale dell’Air (art. 5 legge n. 50/1999), Dicembre 2001, pp. 20-22 e allegati da 1 a 5, che riportano le relative schede Air (preliminare e finale). Il
Report, predisposto dall’help-desk e dal Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, sotto il coordinamento del dott. Natalini, riferisce in maniera dettagliata l’organizzazione e le attività svolte dall’help-desk nella prima fase di sperimentazione prevista dalla direttiva del 27 marzo 2000. Per una presentazione dei risultati e per un commento ad uno specifico caso (il regolamento relativo al procedimento di autorizzazione all’esercizio dell’attività di rimessa di autoveicoli) si veda anche L. FALCO, C. SILVESTRO, L’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La sperimentazione su un
caso concreto, in Itinerari interni, 2001, 2, pp. 35 ss.; E. MORFUNI, L’introduzione dell’Air in Italia:
la prima fase di sperimentazione, in Giornale di diritto amministrativo, 2002, n. 7, pp. 729 ss.
66 A. NATALINI, La sperimentazione dell’Air a livello statale, cit., p. 116: tale circostanza ha imposto, ad esempio, di limitare i casi trattati a quelli in cui la predisposizione di atti normativi da parte del governo era imposto da altre disposizioni, impedendo di verificare l’applicazione dell’Air su atti normativi di maggiore rilievo, come quelli di natura legislativa e restringendo gli ambiti materiali suscettibili di analisi; il momento di transizione politica ha anche impedito di contare su una