IMPLICAZIONI E PROSPETTIVE
2. La sperimentazione della prestation dépendance
L’esempio più significativo di tali tendenze, e specialmente di quest’ultima implicazione del ricorso al contratto in sede di sperimentazione legislativa, è offerto dall’importante esperienza della c.d. prestation dépendance, disposta dall’art. 38 della legge n. 94-637 del 25 luglio 1994, relativa alla sicurezza sociale: vale la pena soffermarsi nel dettaglio della disciplina predisposta e delle esigenze cui questa intendeva far fronte, in quanto hanno assunto valore emblematico dei nuclei problematici e delle implicazioni giuridiche di questa evoluzione del sistema di sperimentazione legislativa.
Tale disposizione ha previsto la sperimentazione di forme di sostegno alle persone anziane non autosufficienti, disponendo che “le convenzioni concluse fra certi dipartimenti, gli organismi di sicurezza sociale ed, eventualmente, altre collettività territoriali, definiscono, nell’ambito di un capitolato (cahier des charges) predisposto a livello nazionale dal ministro incaricato degli affari sociali, le condizioni per l’attuazione di misure sperimentali di aiuto alle persone anziane in condizioni di dipendenza”. La valutazione dei risultati della sperimentazione è stata affidata ad un organismo appositamente creato, un comitato nazionale presieduto dal ministro per gli affari sociali e composto da rappresentanti delle due assemblee parlamentari, delle collettività territoriali, degli organismi di sicurezza sociale e del Comité
national des retraités et des personnes âgées9.
9 Il Comité national d'évaluation des dispositifs expérimentaux d'aide aux personnes âgées
dépendantes è stato istituito con arrêté del 10 marzo 1995, che ne ha disciplinato la composizione: ne avrebbero fatto parte un deputato e un senatore, designati dai presidenti delle rispettive camere, quattro rappresentanti dipartimentali, designati dall’assemblea dei presidenti dei consigli generali, un rappresentante designato dall’associazione dei sindaci dei comuni, un rappresentante per ciascun
L’approvazione di questa legge è stata preceduta da un lungo dibattito sulle forme tecnicamente più adeguate ed economicamente sostenibili per assicurare forme minime di assistenza pubblica a tale categoria di soggetti. Per circa dieci anni, specialmente a partire dalla presentazione del rapporto di Théo Braun, a nome della
Commission nationale d’étude sur les personnes agées dépendantes10, si erano succeduti diversi studi in materia e svariate proposte di legge, nell’intenzione di mettere in luce le insufficienze del sistema sino ad allora esistente11 e proporre tentativi di intervento12; nessuna delle proposte avanzate, però, aveva mai condotto all’adozione di concreti provvedimenti. Per anni si era prolungata tale situazione di stallo, dovuta per lo più a ragioni di ordine finanziario, essendo forte la reticenza delle istituzioni ad intraprendere politiche così dispendiose in un periodo di
istituto assicurativo (Caisse autonome nationale de compensation d'assurance vieillesse des artisans,
Caisse centrale de mutualité sociale agricole, Caisse de compensation de l'Organisation autonome
nationale de l'industrie et du commerce, Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs
salariés: per quest’ultima due rappresentanti), due esponenti designati dal Comité national des
retraités et des personnes âgées.
Quest’ultimo è un organismo con funzioni consultive, istituito con decreto n. 82-697 del 4 agosto 1982 presso il ministero competente; è presieduto dal ministro e composto da un rappresentante per ciascuna due assemblee parlamentari, due rappresentanti dei dipartimenti, uno per i comuni, un membro del Consiglio di Stato, un magistrato della Corte dei conti, un membro dell’ispezione generale degli affari sociali, esponenti delle associazioni rappresentative dei pensionati e dei sindacati, otto persone con competenze specifiche nel settore; lo stesso decreto ha istituito, presso ciascun dipartimento, un Comité départemental des retraités et des personnes âgées, anche’esso dotato di funzioni consultive.
10 Presentato il 29 ottobre 1987 al segretario di Stato incaricato della sicurezza sociale Zeller. 11 La principale forma di sostegno pubblico, cui si ricorreva per far fronte alle esigenze di tutela delle persone anziane non autosufficienti, era la c.d. allocation compensatrice pour tierce personne, istituita dall’art. 39 della legge n. 75-534 del 30 giugno 1975; tale prestazione era stata pensata nell’interesse dei soggetti portatori di handicap, nel rispetto delle condizioni di reddito e dei livelli di incapacità previsti dalla legge, ma aveva di fatto supplito alla mancanza di discipline specificatamente riferite alle situazioni di vecchiaia, in ragione dell’assenza di limiti di età ai fini della sua concessione e dell’elasticità dei criteri di riferimento. Tuttavia, la valutazione di tale sistema, effettuata nel 1980 in occasione della preparazione del settimo piano e sintetizzata nel rapporto del COMMISSARIAT AU PLAN, Vieillir demain, Paris, 1982, restava negativa. Per un’ampia trattazione dell’evoluzione normativa e della proposte di riforma, anche in un’ottica comparativa, v. F. KESSLER (a cura di), La
dépendance des personnes âgées: un défi pour le droit de la protection sociale, Presses Universitaires de Strasbourg, 1994; ID., Quelles prestations pour les personnes âgées dépendantes? Panorama des
propositions de réforme, in Droit social, 1995, pp. 85 ss.
12 Una indicazione dei documenti succedutisi fra il 1989 ed il 1993 si trova in C. MARTIN,
L’expérimentation territoriale de la prestation dépendance: fenêtre d’opportunité ou rendez-vous manqué?, in Revue politique et management public, 1998, vol. 16, n. 3, p. 73; si segnalano in particolare i rapporti di J.C. BOULARD, Vivre ensemble, Rapport fait au nom de la mission parlementaire sur la dépendance. Doc. Parl., Assemblée nationale, n. 2135, 4 luglio 1991, e quello di M.P. SCHOPFLIN, Dépendance et solidarité, mieux aider les personnes âgées, Commissariat général du Plan, La documentation française, Paris, 1991, a seguito dei quali il Governo presentò un progetto di legge nel dicembre 1992.
contenimento della spesa pubblica13.
Alle difficoltà economiche, che erano certamente fra le più rilevanti, se ne aggiungevano altre, quali l’individuazione del soggetto cui affidare la responsabilità di questa politica pubblica, la quantificazione orientativa del numero di persone potenzialmente interessate, l’elaborazione di una griglia nazionale per la valutazione dello stato di dipendenza individuale, il dilemma fra il ricorso ad un sistema assicurativo o ad uno assistenziale14.
In fondo, le questioni da affrontare non erano molto dissimili da quelle già emerse in occasione della disciplina del reddito minimo di inserimento. Ma, in questo caso, la scelta della sperimentazione ha avuto un significato molto diverso, come si intuisce già dal fatto che l’esperimento legislativo è stato disciplinato con un unico articolo, che non è entrato per nulla nel merito delle soluzioni concretamente percorribili.
2.1 Organizzazione ed esiti della sperimentazione
Analizzando nel dettaglio il sistema normativo istituito dall’art. 38 della legge n. 94-637, era possibile distinguere tre livelli fondamentali: in posizione immediatamente subordinata rispetto all’atto legislativo, il capitolato, predisposto dal ministero per gli affari sociali, congiuntamente alla associazione dei presidenti delle assemblee dipartimentali ed alla Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), insieme alla convenzione quadro stipulata fra il Governo e la CNAV, avrebbero posto le regole di carattere più generale; infine, le convenzioni stipulate all’interno di ciascuno dei dipartimenti prescelti avrebbero definito la disciplina applicabile in ciascun sito sperimentale15.
13 Così B. JOBERT, Une non-décision exemplaire: les pouvoirs publics et la politique de
dépendance des personnes âgées, in O. KUTY, M. LEGRAND (a cura di), Politiques de santé et
vieillissement, Acte de colloque AISLF, 1993, p. 51. Fino ad allora, il finanziamento delle misure esistenti era assicurato, in parte, dal sistema della Sécurité sociale , costituito dalla Direction de la
sécurité sociale (istituita presso i ministeri del lavoro, delle finanze e della solidarietà sociale) e dalle Casse da questa controllate, ed in parte dai dipartimenti; questi ultimi, in particolare, finanziavano la c.d. allocation compensatrice pour tierce personne prima citata.
14 Su tali aspetti v. i lavori preparatori della legge n. 94-637 ed in particolare il rapporto presentato da C. DESCOURS, Rapport sur le projet de loi relative à la sécurité sociale, Doc. Par., Sénat, n. 477, 1 giugno 1994.
15 Per un’analisi di tale sistema v. F. KESSLER, Dépendance des personnes âgées: premier
Il capitolato, in particolare, ha istituito la c.d. prestation expérimentale
dépendance (PED), specificando, in maniera alquanto generica, i principi ispiratori e gli obiettivi della sperimentazione16. Il nuovo sussidio pubblico non avrebbe comportato oneri finanziari supplementari per lo Stato: era infatti composta, da un lato, dalla allocation compensatrice pour tierce personne, che manteneva invariato il suo regime giuridico e le modalità di finanziamento, che restavano a carico dei dipartimenti, dall’altro, da una prestazione aggiuntiva, la c.d. prestation
supplémentaire dépendance, finanziata dal Fonds national d’action sanitaire et
sociale pour les personnes âgées della CNAV.
Lo Stato ha stipulato con quest’ultimo organismo una convenzione. Nonostante questa si dichiarasse destinata a “definire i principi regolanti i rapporti fra le parti in occasione dell’attuazione, a partire dal 1° gennaio 1995, di esperienze volte a migliorare l’assistenza delle persone anziane dipendenti”, il suo principale obiettivo era quello di definire l’entità e le modalità della partecipazione finanziaria dell’istituto assicurativo17. Tale documento, composto di quattro articoli, dimostrava in effetti una notevole imprecisione rispetto agli altri profili della sperimentazione; lasciava, ad esempio, indeterminati gli obblighi gravanti sullo Stato, specialmente con riguardo ai criteri che avrebbero dovuto guidare la scelta dei dipartimenti sperimentali: l’unica disposizione in materia prevedeva che a tale decisione la CNAV
SIMON, Rester à domicile malgré la dépendance, in Solidarité santé, 1997, n. 4, pp. 9 ss.;C.MARTIN.,
Atouts et limites de l’expérimentation: l’exemple de la prestation dépendance, in Revue française des
affaires sociales, 2000, pp. 40 ss.
16 Secondo quanto si legge nel testo del documento (consultabile in Social actualité, n. 97, novembre 1994, p. 24), “la sperimentazione deve mostrare, a partire da esperienze concrete, come fare convergere gli sforzi delle differenti istituzioni coinvolte nelle questioni della dipendenza, ed organizzare, in particolare, la gestione di una prestazione nuova specificatamente destinata alle persone anziane dipendenti”; essa, inoltre, avrebbe consentito di “apprezzare l’impatto, il costo e i movimenti finanziari implicati dalla generalizzazione di tale prestazione. A tal fine, le esperienze perseguiranno i seguenti obiettivi: 1) perfezionamento di una griglia nazionale di valutazione e di una procedura di riconoscimento della dipendenza fatta propria da tutte le istituzioni; 2) creazione di un sistema coordinato a sostegno della persona anziana non autosufficiente e della sua famiglia, in grado di garantire loro l’informazione sui servizi e gli aiuti disponibili ed orientarli nel loro utilizzo; 3) realizzazione di un’organizzazione coordinata dell’offerta dei servizi; 4) istituzione di una prestazione extralegale destinata alle persone anziane in condizioni di dipendenza”.
17 Tale convenzione (anche questa consultabile in Social actualité, n. 97, novembre 1994, p. 25) è stata stipulata per la durata di un anno rinnovabile (art. 1), nel corso del quale la prestation
supplémentaire dépendance, corrisposta dalle Casse regionali di assicurazione malattia, sarebbe stata finanziata dalla CNAV attraverso il reimpiego dei crediti non utilizzati. Nessun finanziamento ulteriore avrebbe potuto essere assegnato a tali esperienze senza prima riformare la stessa convenzione; in ogni caso, tali spese non avrebbero dovuto compromettere la corresponsione, alle medesime condizioni, delle prestazioni ordinarie nei dipartimenti non sperimentali.
sarebbe stata “associata”, ma senza dare alcuna indicazione sulle concrete modalità di questa collaborazione (art. 4); estremamente generica era anche la previsione relativa alle modalità di applicazione della griglia nazionale di valutazione della dipendenza allegata al capitolato (art. 3)18.
I contratti stipulati all’interno dei dipartimenti prescelti per la sperimentazione19 avrebbero dovuto conformarsi ai predetti documenti statali; considerato, tuttavia, il tenore di questi ultimi, il margine di decisione lasciato agli organismi locali risultava certamente ampio ed in grado di abbracciare gran parte degli aspetti sostanziali ed organizzativi del nuovo intervento pubblico. Ciascun dipartimento, secondo quanto disposto dal cahier des charges, avrebbe dovuto provvedere anche alla valutazione dell’esperienza svolta20. I rapporti locali sono stati poi affiancati dallo studio condotto a livello nazionale dal C.r.e.d.o.c., che ha seguito modalità molto simili a quelle già impiegate in occasione della valutazione del reddito minimo d’inserimento21.
Le soluzioni adottate nelle diverse realtà locali si sono rivelate molto simili, sia
18 Tale griglia avrebbe dovuto lasciare “ampio spazio, accanto agli indicatori di natura medica, agli elementi che consentono di misurare nel suo ambiente la perdita di autonomia della persona”: secondo F. KESSLER, Dépendance des personnes âgées, cit., p. 221, tale genericità rendeva la disposizione inutile ovvero “testimonia la totale assenza di consenso su ciò che è la dipendenza”; l’A. lamentava anche il fatto che fosse stata predisposta un’unica griglia di valutazione, così precludendo la possibilità di sperimentare criteri di natura diversa al fine di confrontare i risultati ottenuti.
19 Su quarantuno dipartimenti candidati, ne sono stati scelti dodici: Ain, Charente, Haute-Garonne, Haute-Loire, Haute-Vienne, Ille-et-Vilaine, Indre, Moselle, Oise, Savoie, Val d’Oise, Yonne: v.M.O. GILLES,I.GROC,M.LEGROS, La prestation dépendance: expérimentations. Résultats des phases 1 et 2
du programme d’évaluation de l’expérimentation d’une prestation dépendance, Credoc, Paris, 1995, p. 13.
20 V. il rapporto di valutazione dell’esperienza svolta nel dipartimento di Ille-et-Vilaine: A. JOURDAIN, C. MARTIN, F. MOHAER, F.X. SCHWEYER, La prestation expérimentale dépendance en Ille-
et-Vilaine. Leçons d’un apprentissage, Laboratoire d’analyse des politiques sociales et sanitaires. Ecole nationale de la santé publique, novembre 1996, p. 7, ove si precisa che il Consiglio generale di tale dipartimento, la Cassa regionale di assicurazione malattia di Bretagna e la Cassa di mutualità sociale agricola di Ille-et-Vilaine, hanno scelto di affidare il compito valutativo ad un organismo esterno; il campione analizzato corrispondeva alle prestazioni concesse nel periodo settembre- dicembre 1995 (precisamente, 524 dossier, di cui 362 completi, pari ad un quarto del totale: v. p. 25). 21 V. il rapporto di valutazione predisposto dal C.r.e.d.o.c. su richiesta della Caisse nationale
d’assurance vieillesse durante il corso dell’esperienza: M.O. GILLES, I. GROC, M. LEGROS, La
prestation dépendance: expérimentations, cit., pp. 15 ss.; in effetti, le modalità impiegate per la raccolta delle informazioni erano molto simili a quelle cui si fece ricorso in occasione della valutazione del reddito minimo d’inserimento: anche in questo caso, infatti, è stato predisposto un sistema differenziato, che affiancava analisi statistiche ad ampio raggio, interviste con un più limitato gruppo di soggetti beneficiari della prestazione pubblica, raccolta di documentazione presso gli organismi istituzionali. Il rapporto definitivo è stato redatto nel novembre 1996: M.O. SIMON, F. MARTIN, Prestation dépendance: expérimentations, C.r.e.d.o.c., 1996. V. anche, per una sintesi, M.O. SIMON, Prestation dépendance: les bénéficiaires satisfaits des expérimentations réalisées en 1995 et
perché sono stati scelti i dipartimenti che già avevano dimostrato un impegno nella materia e che pertanto avevano già acquisito una certa esperienza, sia perché emergevano modelli condivisi: gli organismi locali hanno generalmente affidato la gestione del sistema ad équipes mediche dislocate sul territorio ed individuato in un documento di natura contrattuale la fonte destinata a disciplinare le condizioni dell’attribuzione individuale22.
In realtà, per ragioni legate alla contingenza politica, il procedimento sperimentale è stato presto abbandonato23, nonostante le critiche degli ambienti professionali e di
22 Per la descrizione analitica delle soluzioni prescelte in ciascun dipartimento v. M.O. GILLES, I. GROC, M. LEGROS, La prestation dépendance: expérimentations, cit., pp. 37 ss. Può ricordarsi, come esempio, il sistema predisposto nel dipartimento di Ille-et-Vilaine, ove la sperimentazione ha determinato una notevole mobilizzazione degli attori locali ed un loro efficace coordinamento, con risultati particolarmente positivi, che hanno suscitato l’attenzione di gran parte del mondo scientifico ed istituzionale: v. il rapporto di valutazione già citato A. JOURDAIN, C. MARTIN, F. MOHAER, F.X. SCHWEYER, La prestation expérimentale dépendance en Ille-et-Vilaine, cit.; nonché A.JOURDAIN,C. MARTIN, La prestation spécifique dépendance à la lumière des leçons de l’expérimentation, in
Gérontologie et société, 1998, pp. 85 ss. L’assetto organizzativo, delineato congiuntamente dal Consiglio regionale e dalla Cassa regionale d’assicurazione malattia (C.r.a.m.), aveva il suo perno in una équipe tecnica, composta da responsabili sociali ed amministrativi degli organismi di finanziamento e diretta da un professionista medico. Una volta proposta dall’interessato la domanda al
Centre communal d’action sociale (CCSA), tale équipe aveva il compito di valutarne il grado di dipendenza, proporre l’ammontare della prestazione dovuta ed elaborare un plan d’aide, cui seguiva la firma di un contrat d’aide fra l’organismo pubblico ed il soggetto beneficiario, nel quale venivano specificati gli strumenti necessari per far fronte alla sua situazione individuale, i costi del servizio, il tipo di intervento richiesto ai professionisti e le modalità del loro coordinamento.
Tali risultati sono stati favoriti dall’esistenza di un contesto favorevole, in considerazione dell’esperienza da tempo maturata da parte delle istituzioni di questo dipartimento nel settore delle politiche sociali e specialmente di quelle sperimentali: v. la già analizzata sperimentazione dei c.d.
compléments locaux de ressources (CLR) svolta in tale dipartimento: M. SAVINA, Les leçons de
l’expérience. Evaluation du Complément Local de Ressources, préparatoire à la mise en œuvre du R.M.I. en Ille-et-Vilaine, Rennes, 1988.
23 Il progetto di legge per la disciplina organica delle forme di sostegno pubblico alle persone anziane, infatti, è stato presentato dal nuovo Governo nel luglio del 1995, senza attendere i risultati della sperimentazione, in quanto promesso dal presidente J. Chirac nel corso della campagna elettorale per le elezioni del mese di maggio di quello stesso anno. La notizia dell’imminente approvazione della legge ha compromesso la regolare prosecuzione delle esperienze già avviate a livello territoriale, che in alcuni casi sono state interrotte. Anche la fase valutativa ha subito una notevole accelerazione, come lamentato dallo stesso organismo che ne era stato incaricato: V. M.O. GILLES, I. GROC, M. LEGROS, La prestation dépendance: expérimentations, cit., pp. 17 ss.: la valutazione avrebbe dovuto svolgersi dal mese di maggio 1995 al mese di marzo 1996; ma la C.n.a.v. ha richiesto di fornire informazioni in proposito già alla fine di luglio 1995. Tale circostanza ha notevolmente ristretto il periodo di riferimento: infatti, nonostante la legge fosse stata approvata l’anno precedente, sono stati necessari alcuni mesi per la conclusione delle convenzioni territoriali, concretamente applicate solo a partire dall’aprile 1995. Ulteriori rallentamenti sono stati dovuti alla complessità del sistema istituito dal legislatore, specialmente a causa della giustapposizione di due discipline parallele, quella della
prestation dépendance e quella della allocation compensatrice (rimasta invariata): la scelta di svolgere la sperimentazione a legislazione costante ha moltiplicato i livelli di decisione e richiesto notevoli sforzi di coordinamento: ibidem, pp. 126-127. Per tutte queste ragioni, il periodo sperimentale si è ridotto notevolmente e i dati necessari per la valutazione, provenienti prevalentemente dalle Casse
quelli istituzionali24; alla fine, il nuovo testo di legge, recante una disciplina completa della c.d. prestation autonomie, è stato approvato il 18 dicembre 1996 e promulgato il mese successivo, dopo essere stato sottoposto all’esame del Conseil
constitutionnel25.
Non può dirsi che la sperimentazione sia stata inutile, dato che alcuni dei principi che in essa hanno trovato svolgimento sono stati recepiti dal legislatore26; questi, tuttavia, ha lasciato irrisolte molte delle questioni più delicate, fra le quali quella finanziaria, che sono state sostanzialmente rinviate. La nuova legge, infatti, ha realizzato una riforma a costo costante, senza oneri aggiuntivi per lo Stato, attraverso la sostituzione della allocation compensatrice con la préstation dépendance27: le
risorse destinate al finanziamento della prima, che erano a carico dei dipartimenti,
regionali di assicurazione malattia, sono stati raccolti fra il 20 giugno e il 10 luglio 1995, in corrispondenza dei dossiers trattati prima del 15 giugno 1995.
24 Il Conseil economique e social, ad esempio, è stato fortemente critico sulla scelta governativa di non concludere la sperimentazione in corso: v. H.BRIN, au nome du Conseil économique et social,
Projet de création d’une “prestation autonomie” destinée aux personnes âgées dépendantes, in
J.O.R.F., 1995, 4, pp. 8-9, che ha suggerito, pertanto, di ispirarsi all’esempio del revenu minimum
d’insertion: la prestation autonomie, prevista dal nuovo testo, avrebbe potuto trovare applicazione per una durata di tre anni, per essere poi sottoposta ad una fase valutativa, ed, in funzione dei risultati di questa, ad un nuovo dibattito e ai necessari adattamenti. A seguito di tale parere, nel mese di ottobre è stato presentato un nuovo testo emendato (progetto di legge n. 2 presentato al Senato il 4 ottobre 1995), che, però, sempre per esigenze di contenimento della spesa pubblica, non ha ottenuto il voto favorevole del Senato.
Per una rassegna delle critiche al nuovo testo di legge da parte degli operatori specializzati, v. C. MARTIN, L’expérimentation territoriale de la prestation dépendance, cit., pp. 86-87.
25 Legge n. 97-60 del 24 gennaio 1997, su cui il Conseil constitutionnel si è pronunciato con decisione n. 96-387DC del 21 gennaio 1997: la letteratura su questo provvedimento è molto ampia: v., ad esempio, M. LONG, La prestation d’autonomie, une nécessité reportée, in Revue française des
affaires sociales, 1997, n. spec., pp. 247 ss.; B. MEYNADIER, La loi instituant une prestation