IMPLICAZIONI E PROSPETTIVE
2. Le sollecitazioni europee in materia di progettazione legislativa
La spinta decisiva per una rinnovata attenzione delle istituzioni per i problemi della qualità della produzione legislativa è venuta dall’esterno. Nella metà degli anni novanta, infatti, questo tema ha assunto una dimensione sovranazionale, una volta maturata la consapevolezza dell’importanza di una regolazione giuridica chiara ed efficace ai fini dello sviluppo economico e dell’integrazione delle relazioni commerciali fra i diversi Stati europei.
Per tale ragione l’OCSE (Organization for economic co-operation and
development) intraprese un programma di sensibilizzazione delle autorità nazionali, alle quali rivolse nel 1995 la Raccomandazione sul miglioramento della qualità della
regolamentazione pubblica, che rappresentò il primo standard internazionale sulla
27 L’esperienza della Regione Liguria sulla fattibilità delle leggi, in Iter legis, 1997, pp. 123 ss. 28 Nella medesima circolare si fa riferimento anche all’importanza della disponibilità di informazioni statistiche, in quanto “utili elementi di conoscenza per prevedere gli effetti dell’applicazione delle leggi o per conoscere le situazioni sostanziali che con il d.d.l. si vogliono disciplinare”. Sicché “la prossima introduzione del Programma statistico regionale … potrebbe costituire un mezzo di valutazione dei diversi interventi per conoscere l’impatto effettivo di leggi regionali sul sistema socio-ecoomico”.
qualità dei testi normativi29. Di fatto le indagini dell’OCSE costituirono il principale canale per la penetrazione in Europa dei principi e degli strumenti sviluppatisi nell’esperienza anglosassone, specialmente statunitense, sulla valutazione legislativa. Tale raccomandazione formulava dieci criteri di una buona regolamentazione (c.d.
checklist), ispirati a principi di efficacia, efficienza e trasparenza delle decisioni pubbliche e relativi, in sintesi, alla necessità dell’intervento regolativo, alla specificità della sua base giuridica, ai profili di copertura amministrativa, alla chiarezza ed accessibilità dei testi normativi. Ampio rilievo, inoltre, era attribuito alla valutazione dell’“insieme dei costi e dei vantaggi attesi da ciascuna regolamentazione proposta e delle alternative possibili”, in modo da assicurare che “i costi dell’intervento [fossero] giustificati dai vantaggi” e che la loro ripartizione fra i diversi gruppi sociali fosse trasparente. Inoltre, le autorità pubbliche avrebbero dovuto assicurare forme adeguate di partecipazione, per consentire alle “parti interessate”, come le imprese, i sindacati, altri gruppi di interesse od altri livelli di amministrazione, di esprimere il loro punto di vista in maniera efficace ed in tempi ragionevoli. Si sarebbe dovuto così dare vita ad “un sistema più ampio di gestione della regolamentazione, in grado di assicurare, in particolare, la raccolta e l’analisi delle informazioni, l’esistenza di processi di consultazione e la valutazione sistematica delle regolamentazioni esistenti”.
Il passo successivo fu l’avvio di un progetto “orizzontale” nei vari Stati membri, conclusosi nel 1997 con la presentazione del Report on regulatory reform. Il rapporto comprendeva sei studi di settore e cinque studi tematici e costituiva la sintesi di
29 OECD/GD(95)95, Recommandation du Conseil de l’Ocde concernant l’amélioration de la
qualité de la réglementation officielle, 9 marzo 1995. Nelle premesse si legge infatti che “regolamentazioni di alta qualità favoriscono la crescita economica e l’utilizzazione efficiente delle risorse economiche”, rendendosi quindi necessaria “l’eliminazione, nell’ambito delle economie nazionali, delle rigidità e degli ostacoli alla concorrenza che spesso derivano da regolamentazioni rigide e costose”. Inoltre “la qualità e la trasparenza della regolamentazione pubblica riveste un’importanza sempre crescente in un mondo interdipendente, in cui le regolamentazioni fanno sentire i loro effetti al di fuori delle frontiere nazionali: di conseguenza “la qualità dei sistemi di regolamentazione nazionale è più importante che mai dal punto di vista della competitività internazionale. L’emersione di nuovi mercati mondiali e lo sviluppo di nuove tecnologie hanno l’effetto di rendere contro produttive certe forme tradizionali di regolamentazione pubblica, come dimostra la tendenza alla deregolamentazione osservata nella zona dell’Ocse nel corso degli anni 80 e 90”.
Sul programma dell’OCSE v., ad esempio, E. DEIGHTON-SMITH, Assicurare la qualità della
regolamentazione. I principali risultati del lavoro dell’OCSE, in Iter legis, novembre-dicembre 1999, pp. 54 ss.; F. BASILICA, La qualità della regolamentazione tra ordinamento internazionale e
un’ampia serie di lavori promossi dall’OCSE e dall’IEA (Agenzia internazionale per l’energia); formulava sette raccomandazioni, tenendo presenti le esperienze dei Paesi membri e le priorità del successivo processo di riforma30. Fra i principali strumenti di cui si raccomandava l’adozione, vi era l’analisi d’impatto della regolamentazione (Regulatory Impact Analysis – RIA), sulla quale la medesima organizzazione internazionale pubblicò uno specifico studio, assumendo come base ed ampliando i lavori di un meeting organizzato nel maggio 1996 sulle best practices dei vari Stati membri31.
Accolto favorevolmente il Rapporto del 1997, i Ministri dell’OCSE chiesero di dar corso ad una seconda fase del programma, attraverso l’avvio di processi di riforma nei singoli Stati membri. Quattro anni dopo fu dunque pubblicato un rapporto sullo stato della riforma dei sistemi di regolazione intrapresa in Italia nella seconda metà degli anni novanta32.
Nel corso di questi stessi anni, anche le istituzioni comunitarie avviarono una intensa riflessione sui temi della qualità della normazione e sugli strumenti per semplificare e migliorare la regolamentazione europea. Nelle conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona tenutosi il 23/24 marzo 2000, si invitarono le istituzioni comunitarie e gli Stati membri a «definire, entro il 2001, una strategia volta, attraverso una nuova azione coordinata, a semplificare l'ambiente regolamentare, compreso il funzionamento dell’amministrazione pubblica, sia a livello nazionale che a livello comunitario». Tali conclusioni furono confermate nelle
30The OECD Report on Regulatory Reform, Paris, 1997. Le sette raccomandazioni sintetizzavano i principi di una buona regolamentazione. Questa avrebbe dovuto “essere necessaria in funzione di obiettivi chiari ed efficace nel perseguirli; avere una solida base giuridica; produrre benefici che giustificano i costi, considerando la distribuzione degli effetti all’interno della società; ridurre i costi e le distorsioni del mercato; promuovere l’innovazione, essere chiara, semplice e pratica per gli utenti; essere compatibile il più possibile con la concorrenza e con i principi del mercato a livello interno ed internazionale”. Si richiede, inoltre, una revisione sistematica delle regolamentazioni per assicurare che continuino a perseguire i loro obiettivi in modo efficace ed efficiente attraverso forme di analisi preventiva e successiva; in particolare occorre “ integrare l’analisi di impatto della regolamentazione nello sviluppo, revisione e riforma delle regolamentazioni” e “aggiornare le discipline attraverso automatici sistemi di revisione, come ad esempio ‘sunsetting”. La terza raccomandazione attiene ai criteri di trasparenza e non discriminazione, con particolare riferimento alla “consultazione con le parti interessate con metodi idonei ad assicurare la trasparenza”; la quarta e la quinta attengono più direttamente alle garanzie di una corretta concorrenza e la sesta alla necessità di eliminare le barriere al libero mercato e agli investimenti, migliorando l’attuazione delle convenzioni internazionali. L’ultima raccomandazione si sofferma sulla coerenza dell’azione statale e delle diverse politiche pubbliche intraprese.
31 OECD, Regulatory impact analysis. Best practices in Oecd countries, 1997.
successive riunioni del Consiglio europeo, tenutesi a Stoccolma e a Göteborg nell’anno successivo33. Come sottolineato dalla comunicazione della Commissione in occasione del Consiglio europeo di Stoccolma, i cittadini e le imprese hanno bisogno di un ambiente regolamentare chiaro, efficace e pratico su un mercato mondiale in rapida evoluzione34.
In attuazione delle indicazioni del Consiglio europeo di Lisbona, i Ministri europei della Funzione pubblica, nella riunione di Strasburgo del 7 novembre 2000, istituirono un gruppo di lavoro, composto da esperti di ciascuno Stato membro e della Commissione europea e presieduto da M. Mandelkern, con il compito di predisporre un Rapporto per la definizione di un approccio comune in materia di qualità della regolazione, sulla base delle esperienze già realizzate in diversi Paesi. Il rapporto, presentato il 13 novembre 2001, condizionò ampiamente i contenuti del successivo programma comunitario, focalizzandosi su quelli che apparivano essere gli assi portanti delle prospettive di riforma dei sistemi di regolazione, cioè la trasparenza e l’efficacia dell’azione pubblica. Ampio spazio fu dedicato, infatti, ai sistemi di valutazione preventiva e successiva degli interventi normativi, attraverso gli studi di impatto della regolamentazione e la valutazione degli effetti da questa prodotti, ed alle procedure di consultazione35.
Nel mese di luglio dello stesso anno, inoltre, la Commissione europea pubblicò il Libro bianco sulla Governance europea, nel quale illustrò i principi cui avrebbe dovuto ispirarsi la produzione normativa delle istituzioni comunitarie e le prospettive
33 Conclusioni del Consiglio europeo di Stoccolma dei giorni 23 e 24 marzo 2001: «La Commissione, in collaborazione con tutte le istanze competenti, presenterà entro la fine del 2001 una strategia volta a semplificare le regolamentazioni e a regolarne la qualità»; conclusioni del Consiglio europeo di Göteborg dei giorni 15 e 16 giugno 2001: «la Commissione integrerà nel suo piano d'azione per migliorare la regolamentazione che deve essere presentata al Consiglio europeo di Laeken, una serie di meccanismi volti a garantire che tutte le grandi proposte comprendano una valutazione del loro impatto sullo sviluppo sostenibile, analizzando le possibili conseguenze economiche, sociali e ambientali». Cfr. Relazione intermedia della Commissione al Consiglio europeo
di Stoccolma. Migliorare e semplificare l’ambiente regolamentare, 7 marzo 2001, COM(2001)130 definitivo.
34 Comunicazione della Commissione, Trarre il maggior vantaggio dal potenziale dell’Unione
europea: consolidamento e ampliamento della strategia di Lisbona, COM(2001) 79 def.
35 Mandelkern group on better regulation, Final report, 13 novembre 2001, presentato al Consiglio europeo di Laeken del dicembre 2001. Per un commento v., ad esempio, C. PAPPAGALLO, La
progettazione normativa nell’Unione europea, in Iter legis, 2002, novembre 2001-febbraio 2002, pp. 53 ss.
per il miglioramento della qualità della regolamentazione36. Venne dunque assunto l’impegno di migliorare l’efficacia delle misure predisposte, attraverso, in particolare, una più attenta analisi preventiva, in grado di valutare la necessità dell’intervento normativo e “l'incidenza potenziale in termini economici, sociali e ambientali nonché i costi e i vantaggi dell'impostazione scelta”37, ed attraverso una “più accentuata cultura della valutazione e del feedback, che consenta di trarre insegnamento dai successi e dagli errori del passato”38.
Di conseguenza, l’introduzione dell’analisi di impatto penetrò fra gli obiettivi del programma “semplificare e migliorare la regolamentazione”39 e del successivo “piano d’azione per il miglioramento della regolamentazione”40. Poco tempo dopo, la
Commissione presentò un’apposita comunicazione dedicata alla valutazione di impatto41, che diede avvio all’uso del c.d. impact assessment nella produzione normativa comunitaria.
Successivamente, si decise di coinvolgere in tale processo di rinnovamento tutte le altre istituzioni dell’Unione coinvolte nell’attività legislativa, nella consapevolezza che soltanto la loro reciproca collaborazione avrebbe consentito l’affermazione di una diversa cultura della regolamentazione. È stato dunque concluso un accordo interistituzionale fra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, con il titolo Legiferare meglio42, che ha avviato un programma a lungo termine, il cui stato
36 Commissione Europea, La Governance europea. Un libro bianco, 5 agosto 2001, COM(2001)428 definitivo.
37 Ibidem, p. 21. 38 Ibidem, p. 24.
39 Comunicazione della Commissione, Semplificare e migliorare la regolamentazione, 5 dicembre 2001, COM(2001)726 definitivo, p. 6, che ha invitato a “rafforzare le consultazioni e le analisi di impatto preliminari” e ha posto l’obiettivo di “stabilire, al più tardi entro la fine del 2002, un metodo coerente di analisi di impatto che consenta di garantire che tutte le proposte più importanti integrino, in modo proporzionato e adeguato al loro contenuto, una valutazione delle componenti economica, sociale e ambientale dello sviluppo sostenibile”.
40 Comunicazione della Commissione, Piano d’azione “semplificare e migliorare la
regolamentazione”, 5 giugno 2002, COM(2002)278 definitivo, che contiene l’impegno della Commissione di “adotta[re], parallelamente a questo piano d’azione, due comunicazioni specifiche che esplicitano due delle principali azioni che la riguardano: da un lato la definizione di norme minime
di consultazione e, dall’altro, la definizione di un metodo integrato di analisi d’impatto per le sue principali iniziative politiche e legislative” (p. 5).
41 Comunicazione della Commissione in materia di valutazione di impatto, 5 giugno 2002, COM(2002)276 definitivo.
Cfr. l’esperienza riferita da un funzionario della Commissione: M. BJORKLUND, L’Analisi di
impatto della regolamentazione nell’Unione europea, in Iter legis, 2004, n. 2-3, pp. 41 ss. 42 Progetto interistituzionale, Legiferare meglio, 16 dicembre 2003, 2003/C321/01.
Cfr. par. 29: “la Commissione proseguirà l'attuazione del processo integrato di analisi preliminare degli effetti per i principali progetti legislativi, integrando in un'unica valutazione le analisi degli
di attuazione viene costantemente monitorato, in modo da individuare i progressi compiuti ed i successivi ambiti di intervento43.
A partire dal 2005, dunque, la Commissione ha predisposto periodicamente delle linee guida per lo svolgimento dell’analisi di impatto (le c.d. Impact Assessment
Guidelines)44. Nel 2006 è stato istituito un apposito organismo indipendente (Impact
Assessment Board), composto da alti funzionari e posto sotto il controllo della
Commissione, che ha il compito di valutare la qualità delle analisi di impatto, fornendo, ove necessario, un sostegno metodologico agli uffici responsabili, e di pubblicare annualmente dei rapporti sull’uso dell’analisi di impatto da parte del legislatore comunitario45.
Si ricordano, infine, due documenti di particolare interesse presentati nel 2007. Nell’aprile è stato pubblicato il Rapporto sulla valutazione del sistema delle analisi
d’impatto46, con l’intento di fare il punto sul metodo applicato nel periodo 2002-2006 e di studiare eventuali miglioramenti. Successivamente, nel mese di giugno, a seguito dell’invito espresso dal Consiglio europeo ad aggiornare regolarmente il programma di semplificazione, ad individuare ulteriori miglioramenti da apportare alla qualità
effetti relativi in particolare agli aspetti economici, sociali e ambientali. I risultati di tali analisi saranno messi integralmente e liberamente a disposizione del Parlamento europeo, del Consiglio e del pubblico. Nella relazione che accompagna le proposte la Commissione indicherà gli elementi dell'analisi degli effetti che le hanno influenzate”.
Cfr. anche la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo, Una
migliore regolamentazione per la crescita e l’occupazione nell’Unione europea, COM(2005)97. 43 Sulla base delle esperienze concretamente svolte in attuazione di tali programmi, la Commissione ha progressivamente monitorato i risultati ottenuti ed i momenti di criticità: cfr. Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Esame strategico del programma per legiferare meglio
nell’Unione europea, COM(2006)690 definitivo; Secondo esame strategico del programma per
legiferare meglio nell’Unione europea, 30 gennaio 2008, COM(2008)32def.; Terzo esame strategico
del programma per legiferare meglio nell’Unione europea, 29 gennaio 2009, COM(2009)15 definitivo.
44 Cfr. il documento della Commissione europea, Impact Assessment Guidelines, SEC (2005)791 del 15 giugno 2005, integrato il 15 marzo 2006 per profili attinenti alla valutazione degli oneri amministrativi. Tali linee guida sono state riviste nel 2009: Commissione europea, Impact Assessment
Guidelines, 15 gennaio 2009.
45 Tali rapporti sono tutti consultabili on line. Si segnala, infatti, la creazione di una pagina internet, sul sito della Commissione europea, appositamente dedicata all’impact assessment http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm, ove possono essere consultati tutti i documenti sull’argomento.
46 Evaluation Partnership, Evaluation of the Commission’s Impact Assessment System. Final
Report. – April 2007. Si segnala anche la più recente indagine svolta dalla CORTE DEI CONTI EUROPEA, Le valutazioni di impatto nelle istituzioni dell’Unione europea costituiscono un supporto al
delle analisi d’impatto ed a ridurre gli oneri amministrativi47, la Commissione ha diffuso una Nota informativa sul tema migliore regolazione e sul rilancio delle analisi di impatto48. Da ultimo, il programma Legiferare meglio è stato di recente sostituito da una ulteriore comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, intitolata
Legiferare con intelligenza nell’Unione europea49.