Conclusioni e prospettive di ricerca

Queste prime applicazioni aprono nuove prospettive nel modo di concepire i processi di produzione legislativa e suggeriscono le prossime direzioni di sviluppo degli strumenti di ausilio alla decisione. L’impiego di sistemi di indagine sugli effetti delle leggi, sia nella fase della loro formazione sia in quella di applicazione, appare in grado di instaurare processi forse inizialmente non previsti; introdotti in vista di fornire al legislatore un supporto tecnico alla sua decisione, sono suscettibili di avere riflessi di più ampio respiro sui caratteri della produzione legislativa.

Queste implicazioni, in particolare, sono connesse alla prossimità territoriale inevitabilmente presupposta da tali strumenti, i quali, come si è visto, impongono lo sviluppo di sistemi informativi diffusi e di momenti di confronto diretto, costante e capillare con le realtà applicative, che li rende intrinsecamente legati ad una prospettiva di sussidiarietà dei processi di decisione legislativa.

I momenti partecipativi necessari per una corretta attività di valutazione, lungi dall’esaurire la loro valenza sul piano meramente tecnico, così come auspicato in tutti i documenti istituzionali prima ricordati, sono in grado, invece, di innestarsi nel circuito di rappresentanza degli interessi, fino a tramutarsi in canali alternativi a quelli tradizionali facenti capo agli organi rappresentativi.

L’art. 49 del regolamento del Consiglio regionale dell’Emilia Romagna disciplina l’analisi di fattibilità delle leggi, espressione che in questo caso è impiegata in senso ampio, non limitato al profilo della copertura amministrativa ma estensibile anche ad una “analisi ambientale, sociale ed economica” (quest’ultima però facoltativa). La disposizione successiva è invece dedicata al controllo sull’attuazione delle leggi, attraverso una apposita disciplina delle clausole valutative.

Per il Piemonte cfr. gli artt. 45 e 46 del regolamento interno del Consiglio, dedicati al “controllo sull’attuazione delle leggi e delle politiche regionali”, affidato alle commissioni permanenti, e al Comitato per la qualità della normazione e la valutazione delle politiche.

Specifiche disposizioni sul controllo di attuazione delle leggi, sulle clausole valutative e sugli studi preventivi all’iniziativa legislativa si trovano anche negli artt. 26 e 33 ss. del regolamento del Consiglio regionale dell’Umbria.

157 _{Cfr. L’analisi di impatto della regolamentazione (Air) nel comune di Lucca. Evoluzione delle}

tecniche e consolidamento dell’esperienza, aprile 2005, in collaborazione con il consorzio Mipa, consultabile on line.

Le prime applicazioni dei nuovi sistemi di decisione a livello regionale mostrano queste tendenze evolutive. Esse costituiscono, però, acquisizioni molto recenti, trovandosi in una fase di sviluppo quasi embrionale, e pertanto non consentono di trarre conclusioni certe su tali implicazioni dei sistemi di ausilio alla decisione. Di conseguenza si è intrapresa un’indagine comparata, al fine di indagare esperienze già consolidate, da cui poter trarre indicazioni utili per confermare o meno l’ipotesi qui avanzata.

A tal fine, il caso della legislazione sperimentale è apparso emblematico delle problematiche connesse all’impiego di strumenti di “apprendimento legislativo”; questo tipo di produzione normativa, infatti, costituendo un’ipotesi estrema di razionalizzazione della decisione legislativa, può servire ad “ingigantire” i fenomeni osservati, in vista di comprendere le possibili direzioni future di queste prassi istituzionali.

Alla luce di queste finalità, si è deciso di circoscrivere l’indagine alle realtà che possano fornire risultati attendibili rispetto agli obiettivi dell’indagine. In effetti, si è già ricordato che la legislazione sperimentale ha trovato diffusione in diversi Stati europei, oltre che negli Stati Uniti.

Si è osservato, dunque, che gran parte di essi ha una struttura federale o comunque una spiccata caratterizzazione territoriale, se si pensa a paesi come gli Stati Uniti, la Germania, la Svizzera o la Norvegia. Tale circostanza, da un lato, rappresenta una prima conferma dell’ipotesi formulata: l’articolazione territoriale dello Stato, cioè, assume un ruolo fondamentale nella individuazione di un “laboratorio giuridico”, dai contorni ben delimitati e dalle caratteristiche omogenee. Ad esempio, con riferimento agli Stati Uniti, il giudice Brandeis della Corte suprema notò che “è una felice coincidenza del sistema federale che un singolo Stato coraggioso possa servire da laboratorio, se i suoi cittadini lo vogliono, e tentare nuovi esperimenti sociali ed economici senza mettere a rischio il resto del Paese”158. Dall’altro, la corrispondenza appare così calzante, da dissuadere da un esame analitico di queste prassi applicative. Maggiore interesse ha suscitato, invece, un’altra realtà europea, che sembrava contraddire clamorosamente la tendenza sin qui messa in luce. La diffusione della

158

Dissenting opinion in New State Ice Co. v. Liebman, 285 U.S. 311, citato in C.F.MANSKI, I. GARFINKEL, Evaluation Welfare and Training Programs, Harvad University Press, Cambridge, 1992.

legislazione sperimentale in Francia, infatti, orientava in direzione del tutto diversa, dato che tale Paese è caratterizzato da una forma di Stato pressoché opposta, costituendo una delle più significative espressioni di Stato unitario in Europa. Il fatto che la Francia abbia conosciuto una intensa utilizzazione di questa forma di decisione legislativa, anche in tempi molto recenti e giungendo persino alla sua consacrazione costituzionale, ha portato a mettere seriamente in discussione il nesso ipotizzato fra prassi valutativa e forma di Stato.

Un’attenta analisi dell’esperienza francese è parsa, dunque, di estremo interesse per verificare se un tale legame sia effettivamente ipotizzabile ed eventualmente in quale senso e con quali prospettive. Se una conferma fosse pervenuta da un ordinamento costituzionale come quello francese, si sarebbero potute trarre indicazioni importanti sulle ragioni del collegamento fra procedimenti di razionalizzazione della produzione giuridica ed articolazione territoriale dello Stato, e soprattutto sulle sue direzioni di sviluppo.

Un’indagine di questo tipo è apparsa, d’altra parte, utile in ragione della fase di transizione in cui si trova il regionalismo italiano, a conclusione della fase di riforma statutaria, nella quale sono riuscite a penetrare, sulla scorta delle influenze europee, le basi di un ripensamento delle modalità della decisione legislativa. Si ritiene che i procedimenti recentemente sperimentati aprano spazi importanti e forse inattesi per la ridefinizione del ruolo di questi contesti regolativi.

UN MODELLO

SOMMARIO: 1. Premessa; 2. I primi esempi di legislazione sperimentale; 2.1 La riforma del finanziamento delle autonomie locali; 2.2 Le prime sperimentazioni sociali: la legislazione del lavoro; 3. Lo sviluppo della valutazione legislativa nel sistema istituzionale: dalla pianificazione alla sperimentazione; 4. La sperimentazione nelle fabbriche: le leggi

Auroux; 5. La sperimentazione del revenu minimum d’insertion (r.m.i.); 5.1 La lotta alla povertà: dalle sperimentazioni locali al revenu minimum d’insertion; 5.2 La legge n. 88-1088 del 1° dicembre 1988; 5.3 La valutazione della sperimentazione: organizzazione e limiti; 6. Caratteri della valutazione legislativa: implicazioni pluralistiche ed aspetti istituzionali; 6.1 La valutazione fra scienza e valori; 6.2 Le prime iniziative istituzionali; 7. Considerazioni conclusive.

1. Premessa

A parte casi isolati di ricorso ad una legislazione di tipo sperimentale nella seconda metà degli anni settanta1, un impiego significativo di tale strumento normativo si osserva solo a partire dal decennio successivo. Carattere sperimentale, infatti, è stato attribuito a svariati provvedimenti in materia sociale ed economica, approvati per lo più all’indomani della vittoria elettorale del presidente Mitterand. Applicato inizialmente a misure di carattere prevalentemente tecnico o settoriale, il metodo sperimentale è stato successivamente esteso a riforme di più ampio respiro ed oggetto di acceso confronto politico. Nonostante sia stato dapprima concepito come strumento di supporto tecnico alla decisione dell’organo parlamentare, già in queste prime fasi, ha reso palesi ambiguità che si riveleranno decisive nel suo successivo sviluppo.