CRITICITÀ E PUNTI DI ATTENZIONE PER MIGLIORARE L’AFFIDABILITÀ
3.5. Brevi considerazioni conclusive
Dalla breve analisi svolta appare del tutto evidente, in linea con la più re- cente dottrina (Jesus e Jorge, 2016, Sforza e Cimini 2017), che una riforma contabile orientata esclusivamente a realizzare il passaggio ad una base ac- crual non contribuirebbe, da sola, alla riduzione del problema delle divergenze dei saldi della contabilità aziendale e della contabilità statistica per la rendi- contazione europea.
Lo studio ha anzitutto rilevato che le regole contabili del SEC-2010 non prevedono la logica accrual per due aggregati che hanno un peso rilevante sul conto economico consolidato delle amministrazioni locali quali i trasferimenti e gli investimenti fissi lordi che vengono contabilizzati per cassa. In questo am- bito, pertanto, la contabilità economico-patrimoniale favorirebbe la divergenza dei saldi, mentre nel caso italiano i principi contabili disciplinati dal D.Lgs. n. 118/2011 per la contabilità finanziaria avvicinano i momenti contabili a livello micro a quelli a livello macro, rendendo, di conseguenza, limitati gli aggiusta- menti.
L’indagine condotta ha messo inoltre in luce la rilevanza delle pratiche con- tabili che in taluni casi possono ampliare in modo considerevole la necessità di rettifiche nel passaggio dalla contabilità aziendale a quella statistica. Si colgono, più nello specifico, talune criticità operative nell’applicazione dei principi, ma anche nell’utilizzo degli strumenti contabili, in primis il piano dei conti.
Nel caso italiano, l’aggregato dei trasferimenti correnti e dei contributi per investimenti, considerato il peso rilevante dello stesso nel conto economico consolidato degli enti locali, determina la necessità di considerevoli aggiusta- menti proprio a causa di prassi di rilevazione che possono comportare disalli- neamenti. Si pensi ai contributi anticipati per borse di studio biennali o ai tra- sferimenti a copertura di investimenti con cronoprogramma. Tra l’altro, si ri- leva una disomogeneità di trattamento nel caso di divergenze di importi tra soggetti erogatori e riceventi. Per i trasferimenti dallo Stato viene sempre im- posto, in caso di differenze, il dato di chi eroga; nel caso delle Regioni ed enti locali, invece, prevale il dato di chi ha ricevuto le risorse. Alcune criticità sono presenti anche nell’aggregato degli investimenti fissi lordi. Nel caso di enti in contabilità finanziaria, la contabilità statistica considera il dato di cassa con distorsione del principio della competenza economica. Nel caso, invece, di enti in contabilità economico-patrimoniale l’Istat prende, comunque, il dato di cassa con un disallineamento tra le due contabilità.
La comparazione con il caso portoghese ha offerto spunti di riflessione in merito alle criticità messe in luce nel caso italiano. Per superare le disarmonie rilevate con riferimento ai trasferimenti e agli investimenti, di particolare
interesse appare l’idea di una contabilità pubblica a livello micro diretta a favorire il governo di ciascun ente caratterizzata da una rigorosa regia a li- vello centrale rivolta sia al quadro dei principi e dei processi contabili, sia ai sistemi informativo/informatici a supporto delle rilevazioni contabili pensati proprio per limitare le rettifiche nel passaggio dalla contabilità pubblica alla rendicontazione in ambito europeo.
Nel formulare alcune considerazioni in chiusura del lavoro svolto, nella consapevolezza di non poter formulare generalizzazioni basate sullo studio di casi e sulla interpretazione soggettiva di fonti documentali ed interviste ad operatori (Potter, 2005), si rimarca l’importanza di proseguire nel percorso di passaggio dalla contabilità finanziaria alla contabilità economico-patrimo- niale nell’intento non di piegare la contabilità degli enti alle esigenze di ar- monizzazione europea a fini di rendicontazione statistica, ma per migliorare con le informazioni sulle condizioni di economicità di ciascun ente la razio- nalità dell’azione di governo, consolidando, parallelamente, gli strumenti di contabilità analitica e di controllo di gestione. Come è naturale, un processo così radicale di cambiamento contabile spinto da forze esterne (la Commis- sione europea), per avere successo, deve essere supportato (e fortemente vo- luto) da forze interne (politiche), anche attraverso la partecipazione, sia nella fase di studio/avvio sia nella fase di implementazione, di tutte le amministra- zioni pubbliche coinvolte. Nel contempo, appare necessaria una semplifica- zione degli strumenti e degli adempimenti contabili per favorire un approccio meno adempimentale da parte degli operatori contabili, anche attraverso un pieno coinvolgimento degli stessi per renderli consapevoli del loro ruolo at- tivo per la corretta rappresentazione dei conti pubblici nazionali. Importante è poi rimarcare il ruolo fondamentale dei sistemi informativi/informatici nella registrazione delle informazioni contabili e per il corretto scambio di informazioni tra centro e periferia. Per la migliore funzionalità ed efficacia dei sistemi informativi e per una maggiore affidabilità delle informazioni contabili, i processi contabili tra i diversi livelli di governo dovrebbero essere coordinati e presidiati – a livello centrale – attraverso un efficace supporto informatico ed un adeguato meccanismo di comunicazione anche tramite au- tomatismi di controllo, che favoriscano il coordinamento ed evitino errate contabilizzazioni da parte degli enti. Molti dei disallineamenti provocati da pratiche non adeguate emerse dall’indagine potrebbero essere eliminati con l’implementazione di una anagrafica unica delle transazioni ed una codifica dei trasferimenti per gli enti che entrano nel conto economico consolidato.
Un ruolo fondamentale nelle procedure contabili è rivestito inoltre dal piano dei conti che rappresenta uno strumento fondamentale per realizzare l’armonizzazione a livello nazionale; questo strumento, tuttavia, dovrebbe
essere semplificato e consentire una maggiore convergenza della contabilità pubblica con il sistema europeo dei conti. Il raccordo tra le due contabilità peraltro dovrebbe essere condiviso con tutti gli attori territoriali e centrali che si occupano del processo di consolidamento.
Infine non si può sottacere il carattere basilare della predisposizione di pun- tuali protocolli come pure di un’adeguata attività di formazione generale ed operativa degli operatori sui cambiamenti contabili introdotti e sul tema della rendicontazione in ambito comunitario, quindi del passaggio dalla contabilità pubblica al consolidamento statistico. In definitiva se, come è emerso dall’in- dagine, taluni aggiustamenti si rendono necessari per disallineamenti dovuti alle pratiche contabili e a criticità nei comportamenti dei singoli operatori, in- dubbia appare l’importanza dell’introduzione di protocolli operativi e di auto- matismi informatici presidiati dal centro. Altrettanto certa è infine la necessità di far crescere negli operatori, che sempre rappresentano l’elemento cruciale per una adeguata applicazione di principi, strumenti e tecniche, la cultura sot- tostante al nuovo sistema contabile e ai nuovi strumenti contabili.
Bibliografia
Broadbent, J., Guthrie, J. (2008). Public sector to public services: 20 years of con- textual accounting research. Accounting, Auditing and Accountability Journal,
21(2), 129-169.
Chan, J.L. (2003). Government accounting: An assessment of theory, purpose and standards. Public Money & Management, 25(1), 13-20.
Christiaens, J., Vanhee, C., Manes-Rossi, F., Aversano, N., Van Cauwenberge, P. (2014). The effect of IPSAS on reforming governmental financial reporting: An international comparison. International Review of Administrative Sciences,
81(1), 158-177.
Dabbicco, G. (2013). The reconciliation of primary accounting data for government entities and balances according to statistical measures, OECD Journal of Budg-
eting, 13(1), 31-43.
Dabbicco, G. (2015). The impact of accrual-based public accounting harmonization on EU macroeconomic surveillance and governments’ policy decision-making.
International Journal of Public Administration, 38(4), 253-267.
Dasì, R.M., Montesinos, V., Murgui, S. (2013). Comparative analysis of govern- mental accounting diversity in the European union. Journal of Comparative pol-
icy Analysis: Research and Practice, 15(3), 255-273.
Dasì, R.M., Montesinos, V., Murgui, S. (2016), Governmental Financial statistics and accounting in Europe: in ESA 2010 improving convergence? Public Money
& Management, 36(3), 165-172.
Ernst & Young (2012). Overview and comparison of public accounting and auditing practices in the 27 EU Member States, Final report, EUROSTAT.
EUROSTAT (2013). European System of national and regional accounts: ESA 2010, Luxembourg: Publications Office of the European Union.
Giovanelli, L. (a cura di) (2006). Contabilità dello Stato e Sistema europeo dei conti
(SEC95) nella prospettiva comunitaria. Giuffrè, Milano.
Gomes, P., Mendes, S. (2013). Performance measurement and management in Por- tuguese law enforcement. Public Money and Management, 33(1), 31-38. Gomes, P.S., Fernandes, M.J., Da Costa Carvalho, J.B. (2015). The International
Harmonization Process of Public Sector Accounting in Portugal: The Perspective of Different Stakeholders. International Journal of Public Administration, 38(4), 268-281.
Jesus, M.A., Jorge, S. (2015). Government budgetary reporting systems in the Euro- pean Union: is the accounting basis relevant for the deficit reliability? Interna-
tional Review of Administrative Sciences, 81(1), 110-133.
Jesus, M.A., Jorge, S. (2016). Accounting basis adjustments and deficit reliability: evidence from southern European countries. Revista de contabilidad – Spanish
accounting review, 19(1), 77-88.
Heiling, J., Schührer, S., Chan, J.L. (2013). New development: Towards a grand convergence? International proposals for aligning government budgets, accounts and finance statistics. Public Money and management, 33(4), 297-303.
Jones, R. (2003). Measuring and reporting the nation’s finances: statistics and ac- counting. Public Money and management, 23(1), 21-28.
Jorge, S.M., Jorge de Jesus, M.A., Laureano, R.M.S. (2014). Exploring determinant factors of differences between governmental accounting and national accounts budgetary balances in EU Member States. Transylvanian Review of administra-
tive sciences, 10(SI), 34-54.
IPSASB – International Public Sector Accounting Standards Board. (2005). Research report: International Public Sector Accounting Standards (IPSASs) and Statistical Bases of Financial Reporting: An analysis of differences and recommendations for convergence, New York: International Federation of Accountants.
Keuning, S., van Tongeren, D. (2004). The relationship between government ac- counts and national accounts with special reference to the Netherlands. Review
of Income and Wealth, 50(2), 167-179.
Lapsley, I., Mussari, R., Paulsson, G. (2009). On the adoption of accrual accounting in the public sector: A self-evident and problematic reform. European Account-
ing Review, 18(4), 719-723.
Lüder, K.G. (2000). National accounting, governmental accounting and cross-coun- try comparisons of government financial condition. Financial Accountability &
Management, 16(2), 117-128.
Lüder, K., Jones, R. (2003). Reforming governmental accounting and budgeting in
Europe. Fachverlag moderne Wirtschaft, Frankfurt am Main.
Manes Rossi, F., Aversano, N., Christiaens, J. (2014). IPSASB’s conceptual frame- work: Coherence with accounting systems in European public administrations.
International Journal of Public Administration, 37(8), 456-465.
Manes Rossi, F., Jorge, S., Jesus, M.A., Caperchione, E. (2015). Introduction to a Symposium on New Challenges for Public-Sector Accounting: IPSAS. Budget-
Manes Rossi, F., Cohen, S., Caperchione, E., Brusca, I. (2016). Harmonizing public sector accounting in Europe: thinking out of the box. Public Money & Manage-
ment, 36(3), 189-196.
Mussari, R. (2012). Brevi considerazioni sui mutamenti in atto nei sistemi di conta- bilità pubblica. Azienda pubblica. Teoria e problemi di management, 25(1), 11- 21.
Mussari, R. (2014). EPSAS and the Unification of Public Sector Accounting Across Europe. Accounting, Economics and Law, 4(3), 299-312.
Ongaro, E. (2009). Public management reform and modernization: trajectories of
administrative change in Italy, France, Greece, Portugal and Spain. Edward El-
gar Publishing, Cheltenham-Northampton.
Potter, B.N. (2005). Accounting as a social and institutional practice: Perspectives to enrich our understanding of accounting change. Abacus, 41(3), 265-289. Sforza, V., Cimini, R. (2016). Central government accounting harmonization in EU
Member States: will Epsas be enough? Public Money & Management, 37(4), 301-308.