di Piervito Bianchi, Enrico Bracci, Giovanna Dabbicco e Ileana Steccolini
2.5. Dalla “problematizzazione” all’“interessamento”: l’avvio della proposta EPSAS
Nella sezione precedente si è cercato di evidenziare come l’esigenza di una armonizzazione contabile a livello di Unione Europea sia stata proble- matizzata all’interno di una retorica riconducibile al tema del governo dei conti pubblici nazionali. La crisi economico-finanziaria e le politiche di au- sterità hanno enfatizzato questa esigenza.
L’attore centrale cui la Commissione europea ha delegato tale processo è stato EUROSTAT. Come noto EUROSTAT – che sul piano organizzativo costituisce una “direzione generale” della Commissione – è chiamato a for- nire dati statistici al fine di consentire comparazioni spaziali e longitudinali significative e affidabili relativamente all’Unione nella sua interezza e ai sin- goli Stati membri e/o ripartizioni geografiche. Di recente, EUROSTAT è stato incaricato della responsabilità di coordinare il progetto riguardante il passaggio agli EPSAS da parte degli Stati membri.
L’Istituto di statistica europeo ha avviato i suoi lavori relativi al processo di convergenza contabile per il settore pubblico già verso la fine del 2011, mediante la predisposizione di uno studio propedeutico finalizzato a valutare ex ante la fattibilità di talune soluzioni per il miglioramento dei dati statistici. Il progetto fu discusso all’interno di EUROSTAT da parte del senior mana- gement. Tuttavia, nelle fasi successive il progetto in parola ha interessato anche altre direzioni generali della Commissione europea (DG BUDG, DG MARKT, DG ECFIN) in quanto le problematiche affrontate non assume-
vano soltanto rilievo “statistico”, ma potevano produrre anche impatti sulla rappresentazione degli equilibri di finanza pubblica e sulla programmazione di bilancio degli Stati membri. Pertanto, il progetto ha visto coinvolte più direzioni generali.
Lo studio EUROSTAT è stato curato da un gruppo di esperti composto da rappresentanti degli standard setter nazionali dei vari Stati membri ed è stato realizzato nel rispetto delle varie fasi del processo di governance euro- peo (EC, 2013). Più in particolare, si è provveduto alla raccolta delle infor- mazioni e dei punti di vista dei Paesi membri dell’Unione relativamente alla loro disponibilità ad adottare gli IPSAS. Sono stati analizzati diversi sistemi contabili adottati dalla pubblica amministrazione dei singoli Stati membri, ai vari livelli istituzionali di governo, e sono state identificate analogie e diffe- renze principali rispetto agli IPSAS. Lo studio si è concluso con alcune ri- flessioni da parte del gruppo di esperti sullo sviluppo di standard di contabi- lità pubblica armonizzata a livello europeo.
Tra gli aspetti più interessanti del processo di raccolta dei dati, si ricorda il ricorso allo strumento della consultazione pubblica, nella prospettiva di coin- volgere la più ampia gamma di stakeholder, come revisori contabili, dottori commercialisti, organismi di contabilità, istituzioni governative e altri soggetti pubblici e privati. La prima consultazione del 2012 ha consentito di raccogliere 68 risposte da differenti interlocutori. Delle 68 risposte, il 28,6% è pervenuto da organi professionali e società di consulenza contabile, rappresentando quindi il gruppo di attori relativamente più consistente. A seguire, hanno ma- nifestato interesse le autorità di controllo contabile e i rappresentanti nazionali con il 20,6%, mentre solo il 3,2% delle risposte è pervenuto dagli istituti di statistica nazionali. Sebbene si tratti di un indicatore indiretto che deve essere analizzato con le dovute accortezze in virtù del tasso di risposta contenuto che ha contraddistinto la prima consultazione, il dato registrato permette di eviden- ziare come gli interessi sul tema EPSAS riguardino una platea eterogenea di attori, con finalità e visioni differenti e, talvolta, alternative. Dall’altro lato, considerate le dimensioni e la numerosità dei potenziali attori, il numero asso- luto di risposte è stato da alcuni autori considerato limitato e non completa- mente rappresentativo (Caperchione, 2015).
Dal canto suo, EUROSTAT ha partecipato a gruppi di lavoro esterni al fine di acquisire ulteriori informazioni utili a meglio apprezzare la validità degli IPSAS per il contesto pubblico europeo. Nello specifico, funzionari di EUROSTAT sono stati presenti a vari incontri di IPSASB e a conferenze
internazionali dedicate al tema della riforma della contabilità pubblica (OECD Accrual Symposium, IMF, Bruegel Group of 20 etc.)2.
Dalle analisi esperite, è emerso che gli IPSAS non possono essere imple- mentati tout court in Europa, ma devono rappresentare comunque un punto di riferimento essenziale ai fini dell’armonizzazione contabile nel settore pubblico del “vecchio Continente”, tramite la predisposizione di principi contabili specifici, denominati EPSAS (EC, Eurostat, 2013). Tali principi devono ispirarsi agli IPSAS e agli altri principi contabili comunemente ac- cettati (GAAP), in particolare, devono favorire la diffusione del sistema di contabilità economico-patrimoniale nel settore pubblico, laddove non costi- tuisce ancora una realtà.
L’obiettivo principale del progetto EPSAS è quello di favorire l’armoniz- zazione dei conti pubblici degli Stati membri e tra i singoli comparti della pubblica amministrazione in Europa. Va da sé che si tratta di un obiettivo molto ambizioso che deve ottenere una legittimazione politica e amministra- tiva molto forte per essere realizzato pienamente, in considerazione degli im- patti che le decisioni prese possono produrre sulla rappresentazione dei conti pubblici nazionali.
Tra le ragioni principali a supporto del progetto EPSAS si segnalano le seguenti.
Nello specifico, se ci si pone da una prospettiva prettamente macroeco- nomica, l’adozione di un unico sistema contabile (accrual-based) da parte dei singoli Stati membri favorisce una corretta rappresentazione della per- formance economico-finanziaria e della situazione patrimoniale dell’intera Unione e dei singoli Stati membri. Di tanto è convinto EUROSTAT, come pure le altre direzioni generali interessate alla questione dell’armonizzazione contabile. Queste ultime mettono in luce i notevoli vantaggi conseguiti in ambito privatistico, a seguito dell’adozione di principi contabili internazio- nali comunemente accettati (gli IAS/IFRS) in occasione della redazione dei bilanci consolidati da parte delle grandi società quotate. A tali considerazioni si aggiunge anche il fatto che gli IPSAS sono stati adottati da importanti isti- tuzioni governative internazionali (Banca mondiale, Fondo monetario inter- nazionale, ecc.). In definitiva, si ritiene che l’implementazione di standard contabili comunemente accettati costituisca un “passaggio tecnico” indi- spensabile anche al fine di rendere più efficaci le politiche di monitoraggio e di controllo del debito pubblico e delle politiche di bilancio dei singoli Stati membri (Van Rompuy et al., 2012).
Alcune ulteriori ragioni a supporto del progetto EPSAS riflettono un ap- proccio “micro” alla problematica dell’armonizzazione contabile. Si tiene conto dei benefici per le singole amministrazioni pubbliche che passano ad un nuovo sistema contabile e che devono sopportare i costi del cambiamento. Più in particolare si ritiene che l’implementazione di standard contabili co- muni possa incrementare i livelli di fiducia nei confronti delle istituzioni go- vernative e ridurre il costo delle loro politiche di indebitamento (EC, 2013). Durante la fase della raccolta delle informazioni, al fine di istruire ancora meglio la proposta progettuale di passaggio agli EPSAS, EUROSTAT ha tenuto una conferenza per presentare lo studio IPSAS (Maggio 2013) In tale occasione, il focus ha riguardato la governance degli EPSAS, ossia dei sog- getti, delle responsabilità e delle procedure da attivare ai fini della defini- zione di tali principi contabili. Sono stati raccolti i punti di vista di numerosi soggetti interessati al tema della contabilità pubblica in Europa e si è tenuto conto, tra l’altro, delle esperienze di Paesi che hanno adottato principi con- tabili internazionali per il settore pubblico. Hanno partecipato alla confe- renza anche rappresentanti della DG ECFIN e l’allora commissario europeo per Taxation, Customs, Statistics, Audit and Anti-fraud, oltre che esponenti di vari Paesi e organizzazioni internazionali. Come si evince dalla figura 1, dalla problematizzazione sulla necessità di una armonizzazione contabile a livello europeo finalizzata a garantire trasparenza dei conti pubblici e un loro maggiore controllo a livello europeo, si è poi passati alla creazione di un network, o di più network, di soggetti interessati alla costruzione delle pro- poste operative da sviluppare. Al centro del sistema troviamo EUROSTAT, testimoniando sia l’importanza del progetto per avere dati statistici utili al fine del governo e controllo degli obiettivi di finanza pubblica, sia l’intento di renderlo un punto di riferimento cui rivolgersi.