Il caso francese

6.6.1. L’inquadramento contabile generale dell’amministrazione

pubblica francese

I sistemi contabili dell’amministrazione pubblica francese stanno su- bendo importanti riforme. Entrata in vigore nel 2006, la legge finanziaria quadro del 1° agosto 2001 (detta LOLF) costituisce la nuova costituzione finanziaria dello Stato francese. Anche se tale normativa non riguarda diret- tamente gli EL, la sua nuova impostazione ha vocazione a riorganizzare la struttura contabile e finanziaria di tutta l’amministrazione pubblica.

Dal 2009 un organismo consultativo nazionale istituito presso il Mini- stero delle Finanze presiede la normalizzazione contabile dei conti pubblici: il Conseil de Normalisation des Comptes Publics (CNOCP), costituito dalla legge finanziaria rettificativa del 30 dicembre 2008. Tale organismo si oc- cupa della normalizzazione contabile di tutte le entità pubbliche e private che esercitano un’attività non commerciale e finanziata prevalentemente da ri- sorse pubbliche quali imposte e tasse.

In tale contesto, lo Stato francese si è dotato di una raccolta di norme contabili per l’amministrazione centrale, costituita da un quadro concettuale, 19 norme contabili ed un glossario. I proventi sono trattati da due norme specifiche: la norma numero tre sui proventi sovrani (produits régaliens) e la norma numero quattro sui proventi di funzionamento, d’intervento20 _{e fi-} nanziari (produits de fonctionnement, produits d’intervention, produits fi- nanciers). Tali norme introducono due principi guida differenti per i pro- venti. Un principio fa riferimento alla natura dell’operazione, secondo la sua appartenenza all’esercizio della sovranità statale. L’altro principio fa riferi- mento alla sostanza dell’operazione, ovvero alla presenza di contro-partita equivalente da parte del terzo. Le imposte sul reddito, sulle società e sul va- lore aggiunto fanno parte dei proventi sovrani, mentre la partecipazione di terzi alle spese di interesse pubblico fa parte dei proventi d’intervento. I pro- venti fiscali sono contabilizzati nell’esercizio di acquisizione nel rispetto delle due condizioni seguenti: (i) le operazioni sono realizzate; (ii) i proventi possono essere misurati in modo affidabile. Per i proventi sovrani, inoltre, la legge finanziaria che autorizza il prelevamento dell’imposta deve essere ap- provata dal parlamento.

20 _{I cosiddetti “proventi di intervento” derivano da transazioni senza corrispettivo equivalente} (ad esempio trasferimenti e sovvenzioni ricevute da terzi).

Tale modello di contabilizzazione fa dunque riferimento al principio di competenza economica, ma permette di completarlo con il riferimento agli effettivi flussi finanziari per garantire l’affidabilità della misura contabile. Il piano dei conti resta comunque unico ed integrato con operazioni finanziarie (necessarie alla determinazione del budget) ed operazioni economiche (ne- cessarie alla preparazione del bilancio consuntivo).

6.6.2. L’autonomia finanziaria degli Enti Locali

Questo inquadramento contabile generale non si applica ancora diretta- mente agli EL francesi, benché una riforma della normativa afferente a tali enti sia in corso sotto la direzione del CNOCP. La Costituzione francese pre- vede l’autonomia amministrativa degli EL. La riforma costituzionale del 2003 ne ha istituto l’autonomia finanziaria nei limiti previsti dalla legge (ar- ticolo 72, comma 2), senza peraltro attribuire loro l’autonomia fiscale (Con- seil constitutionnel, decisione numero 2009-599 DC, 29 dicembre 2009). Gli EL possono dunque trattenere almeno una parte delle imposte prelevate senza peraltro poterne fissarne liberamente la base imponibile e le aliquote. Ad esempio, essi determinano il tasso per le imposte abitative (tributi legate alla residenza ed ai servizi urbani; tributi patrimoniali) nei limiti di una soglia massima assoluta per ciascun tasso e di una soglia massima congiunta fra i vari tassi.

Tale autonomia finanziaria degli EL francesi si iscrive in un meccanismo di redistribuzione e perequazione diretto dall’amministrazione centrale. Gli enti sono tenuti a mantenere un certo livello di autonomia finanziaria misu- rato dal peso relativo dei proventi non fiscali sui proventi complessivi. Oltre ai proventi non fiscali ed alle imposte locali, tali enti beneficiano di una do- tazione pubblica trasferita dall’amministrazione centrale in base a tre finalità differenti: compensazione, perequazione ed orientamento. La compensa- zione mira a stabilizzare le finanze pubbliche locali, permettendo loro di fi- nanziare le competenze attribuite. La perequazione mira a ridurre le disugua- glianze fra gli enti, pur tenendo conto degli oneri sostenuti da ciascun ente. L’orientamento permette di operare azioni specifiche come le politiche ter- ritoriali per la protezione ambientale o lo sviluppo turistico.

6.6.3. La normativa contabile per gli Enti Locali

La contabilità degli EL è retta da istruzioni contabili diverse per i Comuni (M14), i Dipartimenti (M52) e le Regioni (M71). Tali normative contengono i principi generali e descrivono il piano dei conti. La classe 7 contiene i vari proventi, ripartiti fra proventi di funzionamento (70 – 75), proventi finanziari (76) e proventi eccezionali (77). In particolare, il conto numero 73 contiene imposte e tasse, mentre il conto 74 contiene le dotazioni trasferite dall’am- ministrazione centrale.

I proventi della classe 7 sono generalmente misurati al lordo delle tasse. Il momento del riconoscimento contabile segue il principio generale della COEP: le transazioni e gli eventi sono determinati contabilmente quando cambiano i diritti e gli obblighi dell’EL. Tale principio generale è applicato attraverso un metodo “misto” molto simile a quello già illustrato per gli EL italiani (cfr. par. 6.5.2). Tale metodo è introdotto in considerazione dell’ef- fettiva capacità da parte del preparatore di determinare il valore da iscrivere in modo affidabile. Pertanto, si ammette che tali proventi siano iscritti non al momento di competenza economico-patrimoniale, ma piuttosto al momento dell’accertamento o dell’incasso delle somme corrispondenti (a seconda del tipo di provento), allorché il valore da inscriversi in bilancio sia divenuto affidabile. In linea di principio contabile, resta inteso che i conti pubblici annuali devono riflettere i diritti e gli obblighi di ciascun EL.

Attualmente il CNOCP sta lavorando ad una raccolta di norme contabili specifiche. In risposta alla legge n. 2015-991 del 7 agosto 2015 – che ha introdotto la sperimentazione della certificazione dei conti pubblici locali – il CNOCP ha preparato un progetto di norma sulla presentazione di tali conti (CNOCP, 2017). Questa norma organizza i proventi operativi degli EL fran- cesi in tre classi distinte: (i) proventi senza contropartita equivalente (ii) pro- venti con contropartita diretta e (iii) altri proventi. Sia la dotazione pubblica che le imposte locali fanno parte delle categorie afferenti alla prima classe (fig. 6.4).

Questo progetto di norma prevede inoltre un meccanismo di neutralizza- zione budgetaria che permetterebbe di sterilizzare l’impatto sul budget di al- cune operazioni iscritte in conto economico attraverso un conto specifico iscritto nei fondi propri. Ciò allo scopo di evitare l’impatto sul budget di pro- venti non realizzati o di proventi non disponibili alle amministrazioni consi- derate. Secondo il progetto di norma, le plusvalenze e le minusvalenze deri- vanti da cessioni sarebbero sterilizzate obbligatoriamente, mentre gli accan-

tonamenti per ammortamento potranno essere sterilizzati su base volonta- ria21_.

Fig. 6.4 – I proventi operativi nel progetto di conto economico per gli EL

note anno _N anno _N-1 var.

PROVENTI OPERATIVI

Proventi senza contropartita diretta

Trasferimenti (dotazioni) dello Stato

Partecipazioni

Compensazioni, altre attribuzioni e altre partecipazioni

Donazioni e lasciti

Imposte e tasse

Proventi con contropartita diretta

Vendite di beni o prestazioni di servizi

Proventi da cessioni dell'attivo

Altri proventi di gestione

Rimanenze di beni prodotti in magazzino

Altri proventi (sterilizzazione/compensazione) Rettifiche di ammortamenti, accantonamenti e altre spese Rettifiche di accantonamenti a fondi collegati all’attivo Sterilizzazione di ammortamenti e accantonamenti

Sterilizzazione di minusvalenze

TOTALE PROVENTI OPERATIVI

Fonte: CNOCP (2017: p. 20). Nostra traduzione dal francese.

Allo stato attuale, gli EL francesi utilizzano il modello contabile contenuto nelle istruzioni contabili in vigore. Tale modello distingue fra imposte e tasse locali, dotazioni centrali (compensazioni e sovvenzioni) ed altri proventi. Tutta- via, va precisato come gli EL francesi abbiano un certo margine di discreziona- lità nel determinare il livello di dettaglio delle poste del conto economico. A titolo di esempio si riportano di seguito i prospetti utilizzati rispettivamente dal Comune di Grenoble (fig. 6.5) e dal Comune di Parigi (fig. 6.6).

21 _{Sono riconducibili a tale meccanismo tutte e quattro le voci contenute nella sezione “altri} proventi” del prospetto riportato in fig. 6.4.

Fig. 6.5 – Prospetto di conto economico usato dal Comune di Grenoble

anno N-2 anno N-1 anno N

Imposte e tasse ricevute

Trasferimenti e sovvenzioni ricevuti Proventi dall'erogazione di servizi

Altri proventi operativi

Rettifiche/compensazioni di spese

Proventi della gestione operativa

Costi per il personale

Acquisti da terzi

Partecipazioni e interventi sostenuti

Ammortamenti e accantonamenti

Altri costi operativi

Costi della gestione operativa

RISULTATO OPERATIVO

Proventi di natura finanziaria

Oneri finanziari

RISULTATO DELLA GESTIONE FINANZIARIA

RISULTATO DELLA GESTIONE ORDINARIA

Proventi straordinari

Costi straordinari

RISULTATO DELLA GESTIONE STRAORDINARIA

RISULTATO DELL'ESERCIZIO

Fig. 6.6 – Prospetto di conto economico usato dal Comune di Parigi

N-1 N variaz. %

Imposte locali

Tassa smaltimento rifiuti

Tassa pulizia strade

Diritti di parcheggio

Tassa sull'elettricità

Tributi immobiliari

Altre imposte e tasse

IMPOSTE E TASSE

Compensazione contributi anziani non autosufficienti

Compensazione sussidi di disoccupazione e solidarietà sociale (RMI/RSA)

Altre compensazioni