Il raccordo della contabilità aziendale con la contabilità statistica: il caso del Portogallo

Il Portogallo, come l’Italia, a partire dai primi anni Novanta, nell’ambito di un più ampio insieme di iniziative orientate dalle logiche del NPM ha av- viato un percorso di riforma dei sistemi di contabilità di alcuni comparti del settore pubblico orientato dalla logica economica. Di conseguenza, il settore pubblico portoghese come quello italiano utilizzava contemporaneamente la base cash per alcuni enti e la base accrual per altri.

Nel giugno del 2013 la Comissão de Normalização Contabilística (CNC) ha emanato un primo e fondamentale documento contenente “le linee guida per un sistema di normalizzazione contabile dell’amministrazione pubblica”. In questo documento, dopo una sezione introduttiva sui lavori condotti dall’IP- SAS Board dell’IFAC e sulla politica di armonizzazione contabile perseguita dall’Unione Europea, venivano descritti i punti fondamentali della futura ri- forma: il quadro concettuale, le norme (gli standard), il piano dei conti multi- dimensionale e le relative caratteristiche, la reportistica (di cassa modificata e a base accrual). La fase di definizione del nuovo quadro normativo di riferi- mento è stata complessa. Tenendo conto della forte frammentazione sul terri- torio, è stata posta attenzione alla definizione degli standard per il settore pub- blico con riferimento ai principi contabili internazionali, e sono state effettuate analisi mirate sulla disciplina contabile vigente e sulla fiscalità locale. Nel 2015, per migliorare la rendicontazione in ambito europeo, il percorso di

armonizzazione è stato accelerato ed il processo di riforma14_{, sostenuto da un} forte commitment politico, è stato supportato dalla Task Force EPSAS di EU- ROSTAT con un progetto specifico per il miglioramento della trasparenza dei conti pubblici attraverso l’introduzione della contabilità economico-patrimo- niale su base IPSAS. Il progetto è tuttora in corso15_.

Nel complesso, dal 2013 ad oggi, il Portogallo ha realizzato importanti progressi nella revisione degli standard contabili nazionali e nel loro allinea- mento agli standard IPSAS. Questo Paese ha scelto un sistema contabile unico a base accrual fondato sugli IPSAS per tutte le pubbliche amministra- zioni (le autonomie locali sono circa 4.000 e hanno un peso del 5-10% sul complesso del bilancio). L’approccio ha previsto un cambiamento radicale e immediato, e non per adattamenti successivi. Tutte le amministrazioni pub- bliche, infatti, con la sola eccezione delle entità di minori dimensioni per le quali si prevedono regimi semplificati:

 utilizzano il medesimo piano dei conti, identico nelle macro-voci, e dettagliabile previa verifica di una struttura centrale, in sotto-conti per le specifiche esigenze informative dei singoli enti;

 adottano i medesimi standard contabili;

 identificano in modo univoco mediante un apposito codice di ciascuna pubblica amministrazione le operazioni con altre pubbliche ammini- strazioni, in modo da consentire un processo di consolidamento dei conti in prevalenza automatizzato.

Il nuovo sistema contabile adottato è applicato secondo tre diversi regimi, sulla base delle dimensioni finanziarie degli enti:

 per gli enti pubblici con spese maggiori di 5 milioni di euro (che rap- presentano il 90% delle spese del settore pubblico) si applica un re- gime di piena applicazione di tutti gli standard accrual. Tali entità uti- lizzano per la predisposizione del budget una contabilità cash modi- fied, mentre per il bilancio d’esercizio e la contabilità analitica per il controllo di gestione una contabilità accrual;

 per gli enti pubblici con spese comprese tra 1 e 5 milioni di euro si applica un regime semplificato, basato su due standard, il “Public

14 _{La riforma contabile del Portogallo si sviluppa lungo sei direttrici: programmazione finan-} ziaria e di bilancio; gestione delle entrate non fiscali; controllo di gestione e controllo finan- ziario; contabilità e reportistica; controllo interno e auditing; supporto.

15 _{Tra le raccomandazioni finali del progetto della Task Force EPSAS di interesse è la se-} guente: “il Ministero delle Finanze deve creare a livello centralizzato una funzione responsa- bile del mantenimento di idonee registrazioni contabili per elementi quali, ad esempio, le en- trate fiscali e i conti correnti di Tesoreria, e implementare un quadro concettuale contabile e un sistema contabile integrato in grado di fornire informazioni complete per la redazione del bilancio d’esercizio secondo i principi IPSAS”.

accounting standard n. 26 Budgetary accounting and reporting” ed il “Public accounting standard n. 27 Management accounting”. Anche queste entità seguono le regole modified cash per la predisposizione del budget, e accrual per la redazione del bilancio d’esercizio e la con- tabilità analitica per il controllo di gestione;

 infine per gli enti pubblici con spese inferiori al milione di euro viene applicato un regime semplificato previsto dallo standard “Public ac- counting standard n. 26 Budgetary accounting and reporting”. Di fatto, gli enti di piccole dimensioni utilizzano contabilità cash modi- fied per la redazione di tutti i documenti contabili.

Come già rilevato, il piano dei conti in uso è unico (e non disarticolato in moduli tra loro collegati attraverso automatismi) ed è strutturato in gruppi di codici relativi alle diverse contabilità da movimentare: budgetary (co- dice/classe 0), financial (codice/classe 1-8) e management accounting (co- dice/classe 9). Esiste un collegamento tra le voci del piano dei conti con la classificazione SEC-2010. Questo aspetto multidimensionale consente di realizzare diversi tipi di reportistica contabile: finanziaria (budgetaria), eco- nomico-patrimoniale, analitica e statistica.

Da recenti studi (Gomes 2013 e 2015), si rileva che nell’esperienza di riforma contabile portoghese è emersa la rilevanza della condivisione – tra i diversi attori coinvolti (organi centrali interni e periferici, settore privato, or- ganismi esterni) – degli obiettivi; in particolare vengono evidenziati, come punti chiave, le pressioni esterne ed un contesto politico favorevole per l’av- vio di un percorso di riforma della contabilità pubblica, con effetti combina- tori di forze coercitive e normative. Vengono sottolineati, inoltre, il ruolo fondamentale dei sistemi IT per un efficace raggiungimento degli obiettivi e l’importanza di un’adeguata strategia di comunicazione, di un piano forma- zione personalizzato (con attenzione anche per i controllori – revisori) e di una strategia di monitoraggio e applicazione e definizione di tempi definiti per il processo di adeguamento.

In relazione alle criticità emerse nell’indagine sulle prassi contabili in uso in Italia, di interesse appare la disciplina di dettaglio dettata in Portogallo per i trasferimenti all’interno della PA. Nel processo di consolidamento, al fine di evitare eventuali duplicazioni di informazioni, per tutti i trasferimenti interni al settore pubblico, i conti utilizzati vengono accompagnati dal “TAX number” (Codice fiscale/Partita IVA) che identifica univocamente l’Amministrazione che sta trasferendo fondi ad un’altra pubblica amministrazione e viceversa. In tal modo tali movimenti, una volta “marcati” con il codice di riferimento, ven- gono regolati più facilmente ai fini del consolidamento.

All’interno del settore pubblico, in caso di incoerenza dei conti utilizzati per la registrazione dello stesso evento, prevale la classificazione dei conti dell’entità che trasferisce fondi (e non di quella che riceve). Ad ulteriore raf- forzamento del sistema sopra descritto, è in corso di valutazione l’utilizzo di un software che segnali eventuali incoerenze nella fase iniziale del flusso di cassa (controllo dei conti delle due entità interessate al trasferimento delle risorse) al fine di consentire consolidamenti su base mensile.

Tra le attività a supporto del processo di riforma, a sottolineare il carattere cruciale dei comportamenti concreti messi in atto dal personale per miglio- rare la qualità delle informazioni, un ruolo importante è riservato alla forma- zione degli operatori che si occupano di consolidamento (incluso l’Istituto di statistica portoghese), una formazione costante e differenziata in relazione allo specifico fabbisogno dei singoli soggetti. Peraltro, tutti i processi, a par- tire dal consolidamento, hanno specifici manuali e prevedono una forma- zione specialistica. I diversi operatori quindi dovrebbero conoscere il sistema di consolidamento ed essere in grado di gestire eventuali rettifiche.

La combinazione dei diversi approcci (coercitivo, normativo e di supporto) è essenziale per superare gli ostacoli che si incontrano in un percorso così in- tenso di cambiamento contabile (alti costi di formazione e tecnologie, revi- sione dei processi istituzionali, resistenza al cambiamento, ecc.). Il caso porto- ghese, in conclusione, appare di interesse in particolare per le azioni intraprese sul piano delle pratiche contabili utili per favorire il processo di armonizza- zione ed il raccordo tra la contabilità aziendale e quella statistica. Il processo di riforma avviato infatti ha posto l’attenzione non solo sulla disciplina del consolidamento dei conti pubblici per la rendicontazione europea ma, soprat- tutto, su una contabilità pubblica a livello micro a supporto della governance di ciascun ente caratterizzata da un forte presidio e coordinamento centrale, non solo rivolto al quadro dei principi contabili, ma anche ai sistemi informa- tivo/informatici a supporto e ai processi contabili; processi che – se disciplinati e adeguatamente presidiati – sono importanti per limitare le rettifiche nel pas- saggio dalla contabilità pubblica alla rendicontazione in ambito europeo.