CAP 5 – ACCORDO QUADRO

L’accordo quadro è un istituto che nasce dalla prassi commerciale internazionale ma viene disciplinato per la prima volta, così come il dialogo competitivo, dal diritto comunitario. Ciò si realizza dapprima con la direttiva 90/53/CE e poi con le direttive 93/38/CE e 2004/17/CE relative ai settori speciali. Per ciò che concerne i settori ordinari, invece, la disciplina dell’accordo è da rintracciarsi nella direttiva 2004/18/CE.

Il recepimento delle direttive comunitarie da parte del legislatore italiano quindi si ha dapprima nei settori speciali, con l’art. 16 del D.LGs. 158/95 e poi nei settori ordinari con l’art. 59 del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture117.

L'accordo quadro mira a semplificare, a ridurre le incombenze quando si tratti di procurare beni o servizi di qualità, tipologia e caratteristica chiaramente determinata o da individuarsi all'interno di parametri ben precisi. Solitamente si ricorre a questa procedura quando vi è bisogno, con una certa regolarità o a scadenze programmabili, di beni o servizi e lavori, limitatamente ai casi previsti, e non si intende rinnovare ad ogni scadenza l'intera procedura. Si tratta in sostanza di svolgere una volta sola la parte principale della gara, con individuazione tramite offerta economicamente più vantaggiosa delle condizioni principali del contratto, nonché delle caratteristiche soggettive dei fornitori; poi, quando di volta in volta sorge la concreta necessità dell’Ente, con una procedura semplificata, guardando all'interno della platea degli operatori che hanno sottoscritto l'accordo quadro, si

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Sul recepimento dell'accordo quadro si veda R. Caranta, L'accordo quadro, in AA.VV., Trattato sui Contratti Pubblici 2008.

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individuerà con chi in concreto stipulare il contratto, nel rispetto della rotazione e del vantaggio per la stazione appaltante118. Si può quindi affermare che l'accordo quadro incide, alterandola, sulla concorrenza, in quanto vengono definite prima le regole generali da tener ferme in un certo arco temporale, durante il quale saranno esclusi altri operatori da quella fetta di mercato, alterando così la par condicio dei partecipanti su cui si fonda la concorrenza. Consapevoli pertanto dei rischi che si annidano dietro le pieghe dell'istituto, le disposizioni che lo regolano intendono fissare dei limiti.

L'art. 59 del Codice sui Contratti Pubblici, che disciplina l'accordo quadro, si apre ponendo subito la limitazione che per i lavori, gli accordi quadro sono ammessi esclusivamente in relazione ai lavori di manutenzione, tendenzialmente appunto ricorrenti, definibili a priori negli elementi essenziali e di facile prevedibilità nella cadenza, proprio per non sottrarre al mercato le opere più consistenti. La disposizione continua negando la stipula di accordi quadro per la progettazione e per gli altri servizi di natura intellettuale, proprio in ragione del loro carattere non facilmente individuabile ex ante.

La dottrina ha ricondotto l’accordo quadro al pactum de modo contrahendo, con il quale la stazione appaltante non si obbliga fin da principio alla realizzazione completa del programma negoziale, ma si riserva la facoltà di valutare discrezionalmente se procedere alla stipula dei successivi affidamenti, in base alla disponibilità finanziarie ed alle concrete esigenze di servizio, fermo restando

118_{A.V.C.P., parere 23 febbraio 2012 n. 24. Con l’accordo quadro,}

l’Amministrazione effettua una gara unica accorpando per un periodo determinato prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, rispetto alla quali non v’è certezza ex ante in ordine alla quantità di servizi o prodotti che nel tempo dovranno essere acquisiti ed ai relativi prezzi, perciò l’affidamento dei singoli appalti viene disposto man mano che l’esatta misura e consistenza delle attività viene definita, sulla base di clausole e condizioni economiche pattuite mediante procedura di evidenza pubblica.

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l’obbligo di osservare le condizioni contrattuali fissate nell’accordo quadro con l’operatore economico119

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A livello procedurale l'accordo quadro si struttura secondo uno schema bifasico in forza di una doppia aggiudicazione: la prima volta alla stipula dell'accoro quadro e la seconda funzionale alla conclusione dei singoli appalti basati sull'accordo quadro. In pratica i due sub-procedimenti ce si sviluppano sono rispettivamente finalizzati alla individuazione di più contraenti e poi, in relazione alle concrete esigenze di approvvigionamento dell'amministrazione, verranno conclusi i singoli contratti con le imprese già parte dell'accordo quadro, poiché scelte nell'ambito della prima fase procedurale.

Per la stipula di un accordo quadro si osservano le disposizioni della parte II del Codice, cioè quella relativa ai settori ordinari120, secondo i criteri di aggiudicazione di cui agli artt. 81 e ss, fra cui però ormai ha raggiunto il rango principesco il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

Una volta selezionati così i partecipanti all'accordo quadro, cioè la platea ristretta tra cui si svolgerà la gara per l'assegnazione del singolo intervento121, gli appalti possono essere aggiudicati mediante applicazione delle condizioni stabilite nell'accordo quadro senza nuovo confronto competitivo. Ovviamente in sede di aggiudicazione degli appalti pubblici basati su un accordo quadro le parti non possono in nessun caso apportare modifiche sostanziali alle condizioni ivi fissate, pena sanzioni di cui all'art. 121 del codice di rito amministrativo, poiché si verterebbe in

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A.V.C.P., Parere n. 213 del 18 dicembre 2013; A Valletti, La flessibilità negli

appalti pubblici. Accordi quadro, convenzioni e contratti aperti, Maggioli Editore, 2014, pag.130.

120_{Cons. Stato, Sez. IV, 24 maggio 2013, n. 2832: “l'accordo quadro è una}

procedura di affidamento disciplinata dal Codice dei contratti pubblici, e ad essa si applicano tutte le norme della parte II del D.Lgs. 163/2006...”

121_{Le procedure in esame sono esperibili solo tra soggetti parte dell'accordo non}

potendo essere legittimamente estese ad altri operatori economici che non siano parte dell'accordo.

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ipotesi di appalto senza previa pubblicazione del bando, equiparandosi la difformità all'assenza.

Sebbene l'art. 59 comma 4 del D.Lgs. 163/2006 preveda l'ipotesi di accordo quadro concluso con un solo operatore economico122, a garanzia anche della concorrenza fra gli operatori economici che lo hanno sottoscritto, la norma precisa che se l'accordo è concluso tra più operatori economici, siano almeno tre e comunque in numero sufficiente per soddisfare i criteri di selezione ovvero di offerte accettabili corrispondenti ai criteri di aggiudicazione. In caso di pluralità di stipulanti, il legislatore ha poi distinto il caso in cui l'accordo quadro fissi tutte le condizioni da quello in cui non le definisca. Nel primo caso l'aggiudicazione dell'accordo quadro contiene l'ordine di priorità per l'assegnazione a ciascuno, privilegiando il criterio della rotazione, per la scelta dell'operatore economico cui affidare il singolo appalto, senza necessità di un nuovo confronto competitivo. Nel caso di mancata definizione nell'accordo quadro di tutte le condizioni, la stazione appaltante rilancia il confronto competitivo fra gli operatori economici firmatari dell'accordo stesso in base alle medesime condizioni o ad altre già indicate nel capitolato, con una procedura soggetta a rispetto dei tre principi fondamentali della segretezza delle offerte, della trasparenza e della ragionevolezza.

CAP. 6 – I NUOVI SVILUPPI DELLE DIRETTIVE