Il sistema degli appalti pubblici cinese262 ha una storia relativamente recente, la prima legislazione in materia risale infatti agli anni Novanta. Tradizionalmente si divide l’evoluzione
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della disciplina in tre fasi. La fase embrionale copre il periodo che va dal 1993 al 2003. Del 1993 è la prima normativa in materia di appalti pubblici (Bidding Law and Government Procurement Law) ed il programma pilota dell’utilizzo delle gare pubbliche è stato condotto a Shangai nel 1996 e a Shenzhen nel 1997. Ciò ha portato alla diffusione delle procedura ad evidenza pubblica su scala nazionale e alla implementazione delle stesse. I risultati più importanti che si collocano in questa prima fase di sviluppo si individuano nelle creazione di organizzazioni articolate a livello locale per la diffusione dell’appalto pubblico anche a livello decentrato e la promulgazione del Government Procurement Law e del Clean Production Promotion Law of the People’s Republic of China del 2002. Il concetto di appalto verde emerge già in questa prima fase, rappresentando questi due strumenti giuridici la base di affermazione e di sviluppo del green procurement.
La seconda fase, che va dal 2004 al 2007, ha visto la promulgazione di una serie di discipline orientate al raggiungimento di un modello di sviluppo sostenibile. A questo periodo risalgono Notification on Resource-saving Activities by the State Council Office, Opinions of Implementing Government Procurement of Energy-saving Products and Decision on Carrying Out Scientist Development Concept by Strengthening Environment Protection del 2005, ed infine the Opinions on Implementation of Government Procurement for Environmental Labeling Products del 2006.
La terza fase, che va dal 2007 ad oggi, è contrassegnata dallo sforzo della Cina di soddisfare gli obiettivi dell’accordo di governo sugli appalti pubblici dell’Organizzazione mondiale del commercio. In questo periodo sono state approvate ulteriori misure legislative tese alla diffusione degli appalti verdi, tra cui National Environment Protection in 11th Five Year Planning, Energy Saving and Expulsion Reducing Scheme and Energy Saving Law, Circular
Production; Standing Committee of the National People’s Congress (NPC) of the People’s Republic of China, The Government Procurement Law of the People’s Republic of China; Standing Committee of the 11th National People’s Congress (NPC) of the People’s Republic of China, Circular Economy Law of the People’s Republic of China; State Council, The State of Council Opinions on Regarding Speeding Up Cyclical Economy; SZUPPINGER P, & VIGANÒ C., Green Public Procurement in Europe 2006 – Conclusions and recommendations; United Nations Office for Project Services (UNOPS), 2008 Annual Statistical Report on United Nations Procurement: Sustainable Procurement Supplement; XU, HUANDONG, Government Procurement Role in Environment Protection and Energy Saving: Functions and Methods, in Journal of Environmental Protection; ZUO, SHAO, A Brief Discussion of Government Green Procurement, in Journal of Commerce Perspective.
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3.1. Le fonti.
La normativa specifica del green public procurement cinese si fonda tradizionalmente su tre pilastri.
Il primo è rappresentato dal Clean Production Promotion Law of the People’s Republic of China che all’art. 16 contiene l’obbligo giuridico rivolto a tutte le amministrazioni, centrali e periferiche, di dare priorità nello svolgimento delle gare pubbliche e nell’aggiudicazione dei contratti a prodotti eco-compatibili, soprattutto in termini di salvaguardia delle risorse idriche ed energetiche. La stessa previsione prevede inoltre la predisposizione di misure volte a diffondere l’informazione e l’educazione allo sviluppo sostenibile, nonché strumenti di controllo da parte dell’opinione pubblica.
Il secondo pilastro si riferisce al Government Procurement Law entrato in vigore nel 2003. L’art. 9 della legge impone un vincolo finalistico, essendo l’appalto pubblico orientato all’obiettivo della crescita sostenibile. L’amministrazione pubblica non può acquistare prodotti le cui caratteristiche non soddisfino gli standards ambientali stabiliti dallo Standing Committee of the National People’s Congress (NPC) of the People’s Republic of China. L’art. 22 della medesima legge prevede la sanzione dell’esclusione dalla lista di fornitori per tutti gli operatori economici che violino per tre volte l’obbligo di cui all’art. 9.
Il terzo pilastro si individua nella Circular Economy Promotion Law of the People’s Republic of China entrata in vigore nel 2009. L’art. 1, comma 8, prevede da parte delle amministrazioni centrali e regionali l’utilizzo di una serie di strumenti (e.g. tassazione agevolata, riduzione degli oneri amministrativi, etc.) per tutti gli operatori economici che adottino modelli di produzione sviluppati nel segno dell’economia circolare.
3.2. Misure specifiche per il green procurement.
La c.d. lista degli acquisti verdi rappresenta una modalità importante per l’operatività del procedimento di evidenza pubblica in Cina. La lista si compone di due parti: i prodotti a risparmio energetico da un lato, e le eco-etichettature dall’altro.
I prodotti a risparmio energetico (e.g. condizionatori, stampanti, frigoriferi, rubinetti, etc.) sono stati oggetto di una serie di Linee guida (Implementation Guidelines for Government Procurement of Energy-saving Products) in cui è reso chiaro che l’acquisto di detti prodotti rappresenta un passo significativo per ridurre i costi energetici delle pubbliche amministrazioni, per promuovere le imprese che sviluppano nuove tecnologie e per sensibilizzare l’opinione pubblica al valore della salvaguardia delle risorse scarse. Allo stesso tempo il Ministero delle finanze ed il Comitato nazionale per lo sviluppo nazionale hanno predisposto un elenco di prodotti certificati a risparmio energetico cui dare priorità nel sistema delle gare pubbliche. La lista contiene varie categorie merceologiche, aggiornate annualmente, e rappresenta la prima misura del governo cinese per promuovere il risparmio energetico e la protezione dell’ambiente.
Il sistema delle etichettature, istituito nel 1994, è coerente con la pratica di programmi di etichettatura ambientale di altri Paesi, come Giappone e Corea del Sud. La certificazione viene attribuita da ente nazionale con finalità istituzionale esclusiva. Le Linee guida prevedono che le pubbliche amministrazioni nelle procedure di appalto diano preferenza ai prodotti certificati, che soddisfino non soltanto i requisiti di qualità, ma anche quelli di protezione ambientale nella fase di produzione, utilizzo e riciclaggio.
3.3. Problemi applicativi.
La popolazione cinese non presta di regola molta attenzione all’importanza degli appalti verdi. Al di là di questo problema generale che rimanda ad una indagine di tipo sociologico, sono altresì presenti limiti interni inerenti alla struttura stessa del sistema degli appalti.
In primo luogo è da registrare l’assenza di una normativa applicabile in via generale a tutte le pubbliche amministrazioni. Al contrario, singoli Ministeri, Agenzie, livelli decentrati di
governo emettono discipline di tipo singolare spesso di segno differente, generando spesso conflitti.
Inoltre non è presente una definizione chiara di “prodotto verde” supportato da concetti scientifici e questo genera inconvenienti sia per le imprese, che non hanno parametri certi su cui fondare le proprie offerte in sede di gara, sia per le stazioni appaltanti, che hanno un margine di discrezionalità difficilmente verificabile in sede di scelta del contraente e di aggiudicazione del contratto.
Da ultimo si evidenzia l’incidenza negativa della c.d. lista dei prodotti verdi sul principio di concorrenza tra gli operatori economici. La lista copre, infatti, soltanto una limitata quota degli appalti pubblici, corrispondente a circa il 2%; ciò rappresenta un forte limite per l’avanzamento degli appalti verdi e, allo stesso tempo, ingenera facilmente corruzione e distorsione delle regole di mercato, essendo i prodotti selezionati all’interno di una ristretta cerchia e non a mezzo di una libera ed effettiva dinamica competitiva.
In ultima analisi, la scarsità di investimenti e di dirigenti e funzionari amministrativi con conoscenze specifiche degli appalti verdi, l’assenza di sussidi a produttori di beni ecocompatibili e di regolamenti attuativi delle disposizioni di legge, così come di strumenti di public and private enforcement, rappresentano ulteriori barriere all’affermazione di procedure di evidenza pubblica in cui sia pienamente integrato l’interesse della protezione ambientale.