amministrazione (PAN GPP).
Parallelamente alle previsioni del d.lgs. n. 163/2006 relative all’integrazione dei profili di tutela ambientale negli appalti pubblici si pone l’atto pianificatorio indicato dalla legge finanziaria 2007, adottato nel 2008 a seguito della comunicazione 2003/302 della Commissione europea sulla politica integrata dei prodotti (IPP)210 e del documento del 2005 relativo alle linee guida per la definizione dei piani di azione sugli acquisti pubblici verdi211. Il piano d’azione nazionale (PAN GPP) costituiva già nella sua prima versione attuazione del principio di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. 163/2006, come dimostrato dall’art. 138, comma 3, lett. a) del regolamento di attuazione di cui al d.p.r. n. 207/2010 nella parte in cui stabiliva che “al fine di attuare nella loro concreta attività di committenza il principio di cui all’art. 2 comma 2, del codice nonché l’art. 69 del codice, le stazioni appaltanti nella definizione dei contenuti del capitolato e dei contratti ai fini del perseguimento delle esigenze ambientali, tengono in considerazione, ai sensi dell’art. 68 del codice, ove possibile, i criteri di tutela ambientale di cui al decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 107 del 8 maggio 2008, e successivi decreti attuativi”212.
210 L’approccio basato sul Ciclo di vita è quello che emerge dalla strategia europea “Politica Integrata dei Prodotti (IPP)” che ha come documenti di base il Libro Verde2 e la Comunicazione della Commissione sull’IPP3. La Politica Integrata di Prodotto ha lo scopo di rafforzare ed orientare le politiche ambientali riguardanti i prodotti e servizi per promuovere lo sviluppo di un mercato più “ecologico”, incentrandosi, a tal fine, sul sistema prodotto/servizio con un approccio basato sull’analisi del ciclo di vita; propone una serie di strumenti e strategie mirati a indirizzare la progettazione, stimolare la domanda e l’offerta, favorire scelte informate dei consumatori e integrare le considerazioni economiche con quelle ambientali. L’approccio IPP si basa sulla constatazione che un intervento sul lato del mercato possa agevolare il conseguimento di obiettivi ambientali in maniera più efficace e in sinergia con le politiche ambientali settoriali; La Commissione europea invita gli “Stati membri a dotarsi di piani di azione accessibili al pubblico per l’integrazione di esigenze ambientali negli appalti pubblici […] Tali piani non saranno giuridicamente vincolanti, ma serviranno a dare impulso politico al processo di attuazione delle misure necessarie a favorire una maggiore considerazione degli aspetti ambientali negli appalti pubblici e delle iniziative di sensibilizzazione permettendo lo scambio delle migliori pratiche in materia”.
211 Cfr. d.m. n. 135 dell 11 aprile 2008, recante il piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione.
212 Cfr. art. 183, comma 3, d.p.r. n. 207/2010: “Al fine di attuare nella loro concreta attivita' di committenza il principio di cui all'articolo 2, comma 2, del codice nonche' l'articolo 69 del codice, le stazioni appaltanti nella definizione dei contenuti del capitolato e dei contratti: a) ai fini del perseguimento delle esigenze ambientali, tengono in considerazione, ai sensi dell'articolo 68 del codice, ove possibile, i criteri di tutela ambientale di cui al decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 107 dell'8 maggio 2008, e successivi decreti attuativi; b) ai fini del perseguimento delle esigenze sociali, hanno la facolta' di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici con
Nella sua prima versione la natura giuridica del piano era quella di un atto a carattere non vincolante, un documento di indirizzo di tipo flessibile che sarebbe stato oggetto di revisione con cadenza triennale.
Sotto il profilo strutturale il piano si suddivideva in: una parte ricognitiva dell’evoluzione del green public procurement in sede europea, in una seconda parte dedicata alla normativa specifica in materia di livello europeo e nazionale, una terza parte che si occupa di strumenti e categorie di intervento, una quarta parte descrittiva degli obiettivi del piano, una quinta parte contenente indicazioni di metodo per enti pubblici destinatari, una sesta parte dedicata alla gestione del piano, una settima parte che indicava le azioni di supporto dello stesso (comunicazione, formazione, monitoraggio) ed un’ultima parte sulla copertura finanziaria delle attività inerenti il piano.
Il piano è stato successivamente oggetto di revisione con d.m. 10 aprile 2013 che tra le novità più rilevanti ai fini della presente indagine ha specificato il procedimento di formazione dei c.d. criteri ambientali minimi (CAM)213.
Essi rappresentano ai sensi dell’art. 3 del d.m. 10 aprile 2013 requisiti di natura ambientale definiti con decreto del Ministro dell’ambiente, collegati ai distinti segmenti della procedura di evidenza pubblica (oggetto dell’appalto, specifiche tecniche, criteri premianti, condizioni di esecuzione dell’appalto) ed individuati nel numero di undici categorie merceologiche (arredi, edilizia, gestione dei rifiuti, servizi urbani e al territorio, servizi energetici, elettronica, prodotti tessili e calzature, cancelleria, ristorazione, servizi di gestione degli edifici, trasporti), implementate nel corso del tempo ed arrivate oggi al numero di diciassette.
competenze in materia di salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico nonche' con le organizzazioni sindacali e imprenditoriali”; art. 281: “Per gli appalti di servizi e forniture, la cui esecuzione puo' causare danni all'ambiente e che richiedono l'utilizzo di misure volte a proteggere l'ambiente, le stazioni appaltanti, nel richiedere l'applicazione di misure o sistemi di gestione ambientale, nell'esecuzione delle prestazioni contrattuali tengono conto di criteri diretti alla riduzione dell'uso delle risorse naturali, di produzione dei rifiuti, del risparmio energetico, delle emissioni inquinanti e dei rischi ambientali, alle condizioni e secondo le modalita' previste dalla normativa vigente”; art. 283, comma 1: “In caso di aggiudicazione di servizi e forniture con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, i pesi o punteggi da assegnare ai criteri di valutazione, eventualmente articolati in sub-pesi o sub-punteggi, di cui all'articolo 83, commi 1 e 4, del codice, ed indicati nel bando di gara o nella lettera di invito, devono essere globalmente pari a cento. Al fine della determinazione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti hanno la facolta' di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici con competenze in materia di ambiente, salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico nonche' con le organizzazioni sindacali e imprenditoriali, al fine di attuare nella loro concreta attivita' di committenza il principio di cui all'articolo 2, comma 2, del codice nonche' dell'articolo 69 del codice”.
Per la definizione dei c.a.m. sono stati istituiti i seguenti organismi: il comitato di gestione al quale è affidata l’attività di coordinamento e alcuni compiti tecnici, composto dai rappresentanti del Mattm, Mise, Mef, Mipaff, Anac, Ispra, Consip, Enea, Arpa e da due componenti in rappresentanza delle regioni; il tavolo di confronto permanente nella cui sede Mattm e Consip si confrontano con le centrali di acquisto regionale sui c.a.m. prima della loro adozione e prima di esaminare le eventuali criticità riscontrate in fase di applicazione.
Il comitato di gestione ha il compito di definire i c.a.m. attraverso la consultazione di gruppi di lavoro composti da esperti e da referenti delle associazioni di categoria dei produttori. I documenti elaborati sono nuovamente sottoposti ad un confronto con gli operatori economici, tramite le associazioni di categoria.
La stesura finale dei c.a.m. approvata dal comitato di gestione, viene inviata ai ministeri interessati per acquisire eventuali osservazioni prima di essere adottata con decreto del ministro dell’ambiente pubblicato in gazzetta ufficiale.
Gli enti pubblici sono tenuti ad effettuare un’analisi dei propri fabbisogni per razionalizzare i consumi e favorire il decoupling (la dissociazione tra sviluppo economico e degrado ambientale), identificare le funzioni competenti per l’attuazione del Gpp coinvolte nel processo di acquisto, redigere uno specifico programma interno per implementare le azioni in ambito di acquisti verdi.
Le modalità di redazione dei c.a.m. consentono un loro utilizzo immediato da parte della stazione appaltante, la quale può utilizzarli attraverso una trascrizione diretta nei capitolati senza la necessità di ulteriori modifiche.
La redazione dei criteri ambientali minimi segue sotto il profilo della loro struttura un modello omogeneo rispetto a tutte le categorie merceologiche ad oggi oggetto di disciplina.
Nella premessa si riporta la normativa ambientale ed eventualmente sociale di riferimento, suggerimenti proposti alla stazione appaltante per l’analisi dei fabbisogni, ulteriori indicazioni relative all’espletamento della relativa gara e, laddove non è prevista la definizione di un documento di accompagnamento tecnico, l’approccio seguito per la definizione dei c.a.m. Nell’oggetto il singolo c.a.m. richiede che nella descrizione dell’appalto vi siano riferimenti alla sostenibilità ambientale. Le stazioni appaltanti dovrebbero indicare sempre nell’oggetto dell’appalto il decreto ministeriale di approvazione dei criteri ambientali utilizzati.
Nella parte dedicata alla fase di selezione dei candidati i c.a.m. indicano i requisiti di qualificazione soggettiva atti a provare la capacità tecnica del candidato ad eseguire l’appalto in modo da recare i minor danni possibili all’ambiente.
Una ulteriore sezione dei c.a.m. è dedicata alla redazione delle specifiche tecniche (o criteri di base) che definiscono le caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture.
A seguire nella struttura si colloca la determinazione dei criteri premianti, requisiti volti a selezionare prodotti/servizi con prestazioni ambientali migliori di quelle definite nelle specifiche tecniche.
La parte finale dei c.a.m. è dedicata all’inserimento di criteri di esecuzione, clausole contrattuali che forniscono indicazioni per dare esecuzione all’affidamento nel modo migliore dal punto di vista ambientale o sociale.
Ciascun criterio ambientale (di base o premiante) riporta inoltre nella sezione “Verifiche” i mezzi di prova per dimostrarne la conformità, sia in maniera diretta (certificazione di prodotto) che indiretta (certificazione di sistema o di processo).
Nonostante il loro iniziale carattere non vincolante, almeno fino alla l. n. 221 del 28 dicembre 2015 (il c.d. collegato ambientale alla legge di stabilità 2014) che tramite l’introduzione dell’art. 68-bis nel d.lgs. 163/2006 ha reso obbligatoria214 l’applicazione dei cam, la portata dei criteri ambientali già nell’impianto del precedente codice rilevava sotto un duplice profilo.
214 Art. 68-bis d.lgs. 163/2006: 1. Nell’ambito delle categorie per le quali il Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione, di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 11 aprile 2008, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 107 dell’8 maggio 2008, predisposto in attuazione dei commi 1126 e 1127 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prevede l’adozione dei criteri ambientali minimi di cui all’articolo 2 del citato decreto 11 aprile 2008, è fatto obbligo, per le pubbliche amministrazioni, ivi incluse le centrali di committenza, di contribuire al conseguimento dei relativi obiettivi ambientali, coerenti con gli obiettivi di riduzione dei gas che alterano il clima e relativi all’uso efficiente delle risorse indicati nella comunicazione della Commissione europea “Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse” [COM (2011) 571 definitivo], attraverso l’inserimento, nella documentazione di gara pertinente, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei sottoindicati decreti, relativi alle seguenti categorie di forniture e affidamenti: a) acquisto di lampade a scarica ad alta intensità, di alimentatori elettronici e di moduli a LED per illuminazione pubblica, acquisto di apparecchi di illuminazione per illuminazione pubblica e affidamento del servizio di progettazione di impianti di illuminazione pubblica: decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 23 dicembre 2013, pubblicato nel supplemento ordinario n. 8 alla Gazzetta Ufficiale n. 18 del 23 gennaio 2014, e successivi aggiornamenti; b) attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio, quali personal computer, stampanti, apparecchi multifunzione e fotocopiatrici: decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 dicembre 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 13 del 17 gennaio 2014, e successivi aggiornamenti; c) servizi energetici per gli edifici - servizio di illuminazione e forza motrice, servizio di riscaldamento/raffrescamento di edifici: decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 7 marzo 2012, pubblicato nel supplemento ordinario n. 57 alla Gazzetta Ufficiale n. 74 del 28 marzo 2012, e successivi aggiornamenti. 2. L’obbligo di cui al comma 1 si applica per almeno il 50 per cento del valore delle gare d’appalto sia sopra che
Per le stazioni appaltanti i cam svolgevano un ruolo di indirizzo della disciplina di gara, mentre in sede di tutela giurisdizionale degli operatori economici rappresentavano un parametro di verifica della legittimità delle scelte discrezionali compiute dalla stazione appaltante in ordine ai criteri di selezione dei concorrenti, alla definizione dell’oggetto del contratto e delle prescrizioni di particolari condizioni di esecuzione.
Dunque oltre al ruolo svolto in positivo verso la definitiva integrazione dei valori ambientali e sociali all’interno delle procedure di affidamento dei contratti di appalto, i criteri ambientali minimi svolgevano al contempo un ruolo in negativo come parametro di verifica, attraverso il canone della proporzionalità, del carattere non discriminatorio e anti-concorrenziale della gara pubblica.
sotto la soglia di rilievo comunitario previste per le seguenti categorie di forniture e affidamenti oggetto dei decreti recanti criteri ambientali minimi sottoindicati: a) affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani: allegato 1 al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 febbraio 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 58 dell’11 marzo 2014, e successivi aggiornamenti; b) forniture di cartucce toner e cartucce a getto di inchiostro, affidamento del servizio integrato di ritiro e fornitura di cartucce toner e a getto di inchiostro: allegato 2 al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 febbraio 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 58 dell’11 marzo 2014, e successivi aggiornamenti; c) affidamento del servizio di gestione del verde pubblico, per acquisto di ammendanti, di piante ornamentali, di impianti di irrigazione: decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 dicembre 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 13 del 17 gennaio 2014, e successivi aggiornamenti; d) carta per copia e carta grafica: decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 4 aprile 2013, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 102 del 3 maggio 2013, e successivi aggiornamenti; e) ristorazione collettiva e derrate alimentari: allegato 1 al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 25 luglio 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 220 del 21 settembre 2011, e successivi aggiornamenti; f) affidamento del servizio di pulizia e per la fornitura di prodotti per l’igiene: decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 24 maggio 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 142 del 20 giugno 2012, e successivi aggiornamenti; g) prodotti tessili: allegato 1 al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 22 febbraio 2011, pubblicato nel supplemento ordinario n. 74 alla Gazzetta Ufficiale n. 64 del 19 marzo 2011, e successivi aggiornamenti; h) arredi per ufficio: allegato 2 al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 22 febbraio 2011, pubblicato nel supplemento ordinario n. 74 alla Gazzetta Ufficiale n. 64 del 19 marzo 2011, e successivi aggiornamenti. 3. Il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, con proprio decreto, prevede un incremento progressivo della percentuale di cui al comma 2, relativamente ai prodotti e servizi di cui all’allegato 1 al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 25 luglio 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 220 del 21 settembre 2011, nell’arco di cinque anni, e aggiorna l’allegato medesimo, con la possibilità di prevedere ulteriori forme di certificazione ambientale, opportunamente regolamentate. 4. L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica anche alle forniture di beni e servizi e agli affidamenti di lavori oggetto di ulteriori decreti ministeriali di adozione dei relativi criteri ambientali minimi. 5. Ciascun soggetto obbligato all’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo è tenuto a pubblicare nel proprio sito internet istituzionale i bandi e i documenti di gara con le relative clausole contrattuali recanti i relativi criteri ambientali minimi, nonché l’indicazione dei soggetti aggiudicatari dell’appalto e i relativi capitolati contenenti il recepimento dei suddetti criteri ambientali minimi.
CAPITOLO III
Gli appalti pubblici di quarta generazione ed i criteri ambientali minimi: le principali novità ed i problemi ancora aperti.
Sommario: 1. L’impianto generale e gli intenti delle direttive del 2014. 1.1. Le specifiche
tecniche. 1.2. I criteri di aggiudicazione. 1.3. I criteri di selezione. 1.4. Le condizioni di esecuzione. 1.4. Il costo del ciclo di vita. 1.5. L’utilizzo di etichette. 1.6. Prime valutazioni sulla riforma. 2. Il nuovo codice dei contratti pubblici: le disposizioni dedicate allo sviluppo sostenibile nelle singole fasi del procedimento ad evidenza pubblica. Violazione dei CAM e forme di tutela. 2.1. I criteri di valutazione ed i loro rapporti. La nuova offerta economicamente più vantaggiosa. 2.2. Il costo del ciclo di vita. 2.3. Medie-piccole-micro imprese, produzioni chilometri zero e filiera corta. 2.4. Le clausole di esecuzione degli appalti.