direttive dell’Unione europea del 2014.
Il percorso che ha condotto l’ordinamento francese263 ad integrare i profili ambientali all’interno delle procedure di evidenza pubblica è stato lungo e contraddistinto da numerose dispute tra le autorità nazionali e le istituzioni (allora) comunitarie.
Questi passaggi fanno parte di un quadro normativo che ha permesso lo sviluppo di strumenti dedicati alla promozione dello sviluppo sostenibile all’interno degli acquisti pubblici. Da un punto di vista tecnico, la rilevanza della sostenibilità del contratto di appalto pubblico rileva in tutte le fasi del procedimento: l’avvio della procedura, l’esame delle offerte, l’esecuzione del contratto.
L’impegno della Francia in direzione della diffusione degli acquisti verdi trova le sue origini nell’Agenda 21 adottata dalle Nazioni Unite in occasione della Conferenza di Rio del 1992. Gli obiettivi di questo programma hanno trovato una prima introduzione nella legge n. 95 del 1995 per la gestione e la pianificazione dello sviluppo.
A metà degli anni Novanta alcuni governi locali si sono impegnati nel recepimento di moduli di green procurement con la firma della Carta di Aalborg del 1994. Da parte sua, il governo centrale nel 1996 ha adottato una politica definita “greening the administration”.
E’ in questo contesto che nel 2001 è stato redatto il Codice dei contratti pubblici, contenente varie previsioni in ordine alla possibilità di prendere in considerazione profili ambientali sia nella fase di definizione dell’oggetto, che nella fase esecutiva. Ma lo sviluppo sostenibile poteva non essere preso in considerazione nella fase di aggiudicazione, tanto che l’art. 53-II del Codice in punto di criteri di aggiudicazione non conteneva alcun riferimento specifico a requisiti ambientali.
Nel silenzio della previsione, ci si interrogava sulla possibilità di includere, ciò nonostante, clausole in ordine alla difesa dell’ambiente nel segmento dell’aggiudicazione del contratto. La giurisprudenza dei tribunali amministrativi si è dimostrata sul punto molto restrittiva. Infatti, si riteneva che la rilevanza di criteri aggiuntivi, oltre a quelli espressamente contenuti nell’art. 53-
263 Per un’ampia analisi della legislazione francese in materia di appalti pubblici e sul tema specifico dei c.d. appalti verdi cfr. L. VIDAL, Public contracts and sustainable development in France, in R. CARANTA - M. TRYBUS, The law of green and social procurement.
II, fosse necessariamente connessa all’oggetto del contratto. Tuttavia, solo criteri volti ad ottenere il maggior valore monetario, erano considerati giustificati dall’oggetto del contratto. Una tale interpretazione ha seriamente ridotto, in questa fase, la possibilità di prendere in considerazione tali criteri.
Diversamente, con riferimento alle condizioni di esecuzione del contratto il Codice del 2001 prevedeva all’art. 14 prevedeva la possibilità dell’inclusione di misure per la promozione dell’occupazione di persone in particolare difficoltà e per la protezione dell’ambiente. In sintesi, secondo la legge nazionale del 2001 i requisiti ambientali e sociali potevano rilevare unicamente nella fase di adempimento del contratto. Oltre alla naturale difficoltà di distinguere criteri di aggiudicazione e condizioni di prestazione, sembrava paradossale nei commenti dell’epoca consentire l’introduzione di criteri ambientali nella fase di esecuzione del contratto ed escluderli, invece, nella fase di selezione delle offerte.
Tale impostazione venne poi smentita in due importanti pronunce della Corte di giustizia (caso Concordia Bus e caso EVN), in cui si è stigmatizzato il principio secondo cui non è necessario che i criteri ambientali rilevino nella fase di aggiudicazione soltanto nelle ipotesi in cui forniscano un vantaggio economico per la pubblica amministrazione aggiudicatrice.
La strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile (NSSD) adottata nel 2003 ha portato avanti in Francia il percorso verso lo sviluppo di appalti ecologicamente responsabili.
Il Codice degli appalti è stato così oggetto nel 2004 di una seconda importante modifica che ha recepito gli orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia con l’inserimento dell’interesse ambientale anche tra i criteri di aggiudicazione. Inoltre, nel marzo del 2005, la Carta dell’ambiente è stata recepita all’interno della Costituzione francese, il cui art. 6 dispone che le politiche pubbliche devono prendere in considerazione lo sviluppo sostenibile.
Al 2006 risale una ulteriore implementazione del Codice dei contratti pubblici, la cui novità di maggior rilievo attiene alla limitazione della discrezionalità dell’amministrazione attraverso una chiara e puntuale definizione dei criteri ambientali rilevanti nella procedura di gara, evitando così il rischio di incidere in senso negativo sulla concorrenza.
Nel 2010 la legge sull’impegno nazionale per l’ambiente, ancorchè non specificamente dedicata alla disciplina degli appalti pubblici, fissa sei importanti obiettivi il cui raggiungimento importa indirettamente anche il richiamo dell’evidenza pubblica: lotta contro il
riscaldamento globale, conservazione della biodiversità, sviluppo dell’agricoltura sostenibile, bio-sicurezza, protezione della salute, implementazione di una gestione sostenibile dei rifiuti, l’istituzione di una governance per il cambiamento ecologico.
Nell’ambito del Piano nazionale per gli appalti pubblici sostenibili (NAPSPP), gli strumenti per promuovere lo sviluppo sostenibile attraverso gli appalti verdi sono distinti in quattro categorie: strumenti istituzionali, attività di documentazione, strumenti tecnici e strumenti di comunicazione.
Tra gli strumenti istituzionali si collocano l’Osservatorio economico sugli appalti pubblici che ha il compito di monitorare l’attuazione da parte delle singole amministrazioni del piano per i propri acquisti e l’adempimento della quota annuale relativa ai contratti di appalto sostenibili assegnata annualmente alle stazioni appaltanti francesi.
I Gruppi di studio sui contratti (SGC) previsti dall’art. 132 del Codice del 2006 rappresentano, invece, un foro permanente di consultazione, che coinvolge gli acquirenti pubblici e gli stakeholders per l’esame di tutti gli aspetti tecnici degli appalti pubblici.
Il Servizio pubblico degli appalti pubblici (SPPS) ha la funzione della riduzione dei costi di approviggionamento, della promozione di acquiti eco-responsabili e socio-responsabili, della facilitazione dell’accesso delle PMI alle procedure pubbliche, ma soprattutto quella della professionalizzazione delle competenze dei funzionari pubblici addetti alle procedure di gara. La Commissione consultiva in materia di appalti pubblici svolge un ruolo a vantaggio delle amministrazioni dello Stato e degli Enti locali assistendo i soggetti pubblici contraenti in tutte le fasi della procedura di aggiudicazione.
Oltre a questi strumenti istituzionali, in Francia una particola attenzione è stata posta alla redazione di documenti a disposizione delle parti interessate contenenti linee guida e buone pratiche in materia di green procurement.
Tra gli strumenti tecnici per gli acquisti sostenibili delle amministrazioni pubbliche si comprendono tutte quelle misure a carattere tecnico volte a meglio specificare le caratteristiche di progettazione e di produzione di beni o servizi eco-compatibili.
Infine, per la promozione degli appalti verdi le amministrazioni centrali e periferiche supportano la loro azione attraverso numerosi strumenti di diffusione, come fiere e vari tipi di networks pubblici.
Il recepimento delle direttive del 2014 dell’Unione Europea ha segnato anche in Francia un’ulteriore affermazione dell’integrazione dell’interesse ambientale nella procedura di evidenza pubblica.
Tale rilevanza emerge distintamente in tutte le fasi della procedura. Già nella fase iniziale della determina a contrarre l’art. 5 prevede che la natura e la portata dei bisogni da soddisfare sono determinati tenendo in considerazione gli obiettivi dello sviluppo sostenibile. L’amministrazione aggiudicatrice ha così l’obbligo di esplicitare tale obiettivo già al momento della definizione delle sue esigenze.
Per quanto riguarda l’esame dei soggetti, l’art. 45 offre alle amministrazioni la possibilità di richiedere la produzione di certificati di qualità in materia ambientale.
Nella fase di valutazione delle offerte viene ribadito il principio secondo cui il criterio ambientale, che è necessariamente connesso all’oggetto del contratto, deve essere valutato in modo obiettivo e trasparente. I criteri ecologici, infatti, devono essere quantificabili e riducibili a valori numerici che si prestino all’obiettivo confronto. Tali condizioni sono state ribadite in più occasioni dalla giurisprudenza del Consiglio di stato, secondo cui la definizione di criteri di aggiudicazione orientati alla sostenibilità non devono comportare il conferimento in capo all’amministrazione aggiudicatrice di un potere di scelta illimitata.
Nella fase di esecuzione del contratto, l’art. 14 conferma invece principi già acquisiti dalla legislazione precedente.
In conclusione, si può sottolineare come l’ordinamento francese abbia compiuto negli ultimi quindici anni importanti sviluppi verso l’inclusione degli interessi ambientali nel sistema degli appalti, soprattutto a seguito della costituzionalizzazione nell’art. 6 del principio della necessaria conciliazione tra sviluppo sostenibile e politiche pubbliche.