Com’è noto, la politica di coesione è la principale politica di investimento dell’Unione europea. Sostiene la creazione di posti di lavoro, la competitività tra imprese, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e il miglioramento della qua- lità della vita dei cittadini in tutte le regioni e le città dell’Unione europea.
Si è già accennato al fatto che con l’approvazione dell’Atto unico europeo del 1986, la politica di coesione sia stata elevata al rango di politica comunitaria.
atteso che la normativa indubbiata priverebbe la lavoratrice licenziata ingiustamente (per insussistenza dei presupposti legittimanti: nella specie della causa oggettiva di licenziamento) dopo l'entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi del c.d. Jobs Act, "di gran parte delle tutele tuttora vigenti per coloro che sono stati assunti a tempo indeterminato prima del 7.3.2015. La normativa preclude qualsiasi discrezionalità valutativa del giudice, in precedenza esercitabile ancorché ancorata ai criteri di cui all'art 8 della legge n. 604/1966 e all'art. 18 dello Statuto come novellato dalla legge n. 92/2012, imponendo al medesimo un automatismo in base al quale al lavoratore spetta, in caso di accertata illegittimità del recesso, la piccola somma risarcitoria prevista" (cfr. p. 3 ordinanza).
Il Giudice del lavoro remittente, in particolare, tra l’altro rilevava che la congruità e l'adeguatezza del ristoro garantito ai lavoratori e dunque il rispetto dei princìpi posti dalla Carta Sociale Europea, [che stabilisce nell’art. 24: "per assicurare l'effettivo esercizio del diritto ad una tutela in caso di licenziamento, le Parti s'impegnano a riconoscere: a) il diritto dei lavoratori di non essere licenziati senza un valido motivo legato alle loro attitudini o alla loro condotta o basato sulle necessità di funzionamento dell'impresa, dello stabilimento o del servizio; b) il diritto dei lavoratori licenziati senza un valido motivo, ad un congruo indennizzo o altra adeguata riparazione”] sia stato “[…] oggetto di diverse pronunce del Comitato Europeo dei Diritti sociali (CESD), che, pur dando atto che la misura può anche non essere di natura ripristinatoria bensì meramente indennitaria, ha statuito che il ristoro deve essere adeguato (dal punto di vista del lavoratore) e dissuasivo (dal punto di vista del datore di lavoro)”. Il Tribunale di Roma, quindi, richiamava due distinte decisioni del 31 gennaio 2017, complaints n. 106/2014 e 107/2014 entrambi nei confronti della Finlandia, con cui il CESD, ha interpretato l'articolo 24 della Carta sociale Europea a seguito di un ricorso collettivo promosso dalla Finnish Society of Social Rights, che aveva lamentato la violazione dell'art. 24 della Carta in relazione alle disposizioni nazionali finlandesi che prevedevano, da un lato, le condizioni per intimare un licenziamento per giustificato motivo oggettivo e, dall'altro lato, la responsabilità datoriale in caso di recesso illegittimo. Il CESD ha specificato che, ai sensi della Carta, ai dipendenti licenziati senza giustificato motivo deve essere concesso un adeguato indennizzo o altro adeguato rimedio. Atteso, dunque, che la “Carta Sociale deve essere considerata, al pari della CEDI), quale fonte interposta (ed in tal senso Corte Cost. n. 178/2015); in ogni caso, come accennato, la ritenuta violazione di principi sovranazionali vale a supportare la valutazione di contrasto della normativa all'esame con gli artt. 3, 4 e 35 Cost. sotto il profilo della giustificazione della disparità di trattamento fra lavoratori in cerca di occupazione e lavoratori già occupati al marzo 2015 e della violazione dell'impegno a promuovere gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e regolare i diritti del lavoro (terzo comma dell'art. 35)” (cfr. ordinanza p.6). Sul punto, v. A. SPADARO, Sull’aporia logica di diritti riconosciuti sul piano internazionale, ma negati sul piano costituzionale, op. et loc. cit. e C. PANZERA, Stranieri e diritti nel sistema della Carta Sociale Europea, in AA.VV., Metamorfosi della cittadinanza e diritti degli stranieri, a cura di C.PANZERA,A.RAUTI,C.SALAZAR e A.SPADARO, Napoli 2016, p. 305 e ss.
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Nel 1988 la riforma dei fondi strutturali ha comportato la duplicazione del budget e l’affermazione di nuovi principi fondamentali quali la concentrazione dei fondi prioritariamente su obiettivi regionali; il passaggio dal single project funding alla programmazione integrata dei fondi comunitari; il principio di “addizionalità” se- condo cui i fondi comunitari non costituiscono una sorta di compensazione per la ca- renza di investimenti da parte degli Stati membri, bensì si cumulano agli investimen- ti effettuati dagli stessi ed infine il principio della partnership, secondo cui le regioni partecipano sullo stesso piano nella programmazione e nella implementazione della regional policy68.
In particolare, la Commissione europea ha nel tempo introdotto iniziative volte a dare una dimensione comunitaria alla politica di sviluppo regionale attraverso la predisposizione dei programmi Urban/Urban II, Leader/Leader+, Equal ed Interreg. Il Programma di iniziativa comunitaria (Pic) Urban è stato avviato nel 199469 ed ha coinvolto 118 città in Europa sedici delle quali italiane70.
Negli intenti della Commissione europea Urban era finalizzato a realizzare inter- venti di rivitalizzazione economica, ambientale, spaziale, sociale in ambiti ben rico- noscibili per pluridimensionalità del degrado, per ottenere effetti evidenti, con un buon coinvolgimento delle popolazioni locali e l’apprendimento da parte delle Am- ministrazioni pubbliche di modalità di intervento replicabili in altre zone delle città. Nelle sedici città italiane ricordate, almeno dal punto di vista quantitativo, sono stati prevalenti gli interventi sullo spazio fisico, anche se le esperienze – del tutto nuove per i Comuni – di incentivazione delle attività economiche artigianali, com- merciali o di servizio, o quelle relative alle attività formative e ai servizi sociali, so- no state spesso di grande rilevanza, interesse e innovazione.
Essendo coincisa quasi sempre con la nuova fase di elezione diretta dei sindaci l’iniziativa è stata per molti Comuni una particolare occasione di protagonismo e
68 Cfr. M. U
RBANOWICZ, Europa der Regionen: Die Regionen und die europäische Regionalpolitik in der EU-25 unter besonderer Berücksichtingung Polens, Berlin, 2005, p. 90.
69 Cfr. Comunicazione agli Stati membri 94/C 180/02. 70
Le città sono Trieste, Venezia, Genova, Roma, Foggia, Bari, Lecce, Napoli, Salerno, Cosenza, Catanzaro, Reggio Calabria, Catania, Siracusa, Palermo e Cagliari. Il Pic è stato seguito dal Dipartimento politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio sino al 1999 e successivamente dalla Dicoter del Ministero dei lavori pubblici a livello nazionale e dalla Direzione generale V per l’uso del Fondo sociale europeo e più direttamente dalla Dg XVI per l’uso del Fondo europeo di sviluppo regionale.
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apprendimento visto che la procedura, per la prima volta, non ha coinvolto le Regio- ni e ha impegnato solo occasionalmente altri attori, di livello nazionale e regionale (soprattutto il Ministero del lavoro) che hanno svolto comunque un ruolo poco rile- vante.
L’iniziativa non è stata continuata dopo la fine del secondo periodo di program- mazione (Urban II).
Nondimeno, appare significativo evidenziare che progetti come Urban hanno in- teressato quelle che oggi sono ben nove città metropolitane, tra cui Reggio Calabria, e che iniziative come Urban sono centrate su di un approccio che si propone di esse- re:
– territorializzato (inteso come massima attenzione alla micro-formazione sociale ed alle preesistenze locali, o al milieu locale)71;
– integrato (nel senso della massima connessione possibile fra tipi di azioni, attori, effetti previsti, aspetti affrontati);
– con la valorizzazione del partenariato (con la centralità dell’amministrazione pub- blica locale e il massimo coinvolgimento possibile dei soggetti locali, soprattutto i destinatari finali).
– e che propone forte attenzione – comunque non sostitutiva dell’approccio urbani- stico tradizionale – alla riqualificazione delle risorse umane, soprattutto attraverso una rinnovata politica della formazione professionale finalizzata all’occupabilità dei soggetti svantaggiati, con una particolare sensibilità per le pari opportunità fra donne e uomini, immigrati e popolazione locale, giovani e adulti.
Si tratta degli stessi assunti della proposta di Urban II e del nuovo programma Equal. Quest’ultimo è un’iniziativa comunitaria volta a promuovere azioni contro ogni tipo di discriminazione e disuguaglianza con particolare riguardo al mercato del lavoro.
Mentre Leader e Leader+ sono stati due programmi che avevano come obiettivo la promozione dello sviluppo sostenibile e l’individuazione di strategie per le aree rurali e per migliori collegamenti tra queste aree. Nel 2006 Leader è stato inserito come specifico focus nel nuovo fondo agricolo europeo per lo sviluppo rurale.
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Cfr. F. GOVERNA, Il milieu urbano. L’identità territoriale nei processi di sviluppo, Milano, 1997.
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Il programma di cooperazione interregionale INTERREG EUROPA interessa tut- ti gli Stati membri dell’UE, la Norvegia e la Svizzera. È svolto nell’ambito dell’obiettivo «Cooperazione territoriale europea», è cofinanziato dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e fa seguito al programma INTERREG IVC. Il suo o- biettivo principale per il ciclo di programmazione 2014-2020 è quello di migliorare le politiche di sviluppo regionale attraverso lo scambio di esperienze e di buone pra- tiche. Il programma si prefigge lo scopo di sfruttare al meglio le competenze tecni- che e le buone pratiche già identificate a livello europeo.
L’iniziativa INTERREG EUROPA fornisce cofinanziamenti a favore di istitu- zioni locali e regionali, quali pubbliche amministrazioni, agenzie per lo sviluppo re- gionale, istituti di istruzione e altri, per creare reti e favorire lo scambio di esperien- ze su diverse tematiche, dando così vita a una valida pratica regionale di dimensione europea. Alcune reti più sviluppate intendono sfruttare le buone pratiche identificate in precedenza al fine di avere un impatto positivo sullo sviluppo immediato della propria regione nel campo interessato (capitalizzazione). INTERREG EUROPA si focalizza sui temi della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dell’innovazione, della competitività delle PMI, dell’economia a basse emissioni di carbonio, nonché dell’ambiente ed efficienza delle risorse
Oggi l’attuazione della politica di coesione passa attraverso tre fondi principali: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), che ha come scopo quello di consoli- dare la coesione economica e sociale regionale investendo nei settori che favorisco- no la crescita al fine di migliorare la competitività e creare posti di lavoro. Il FESR finanzia, inoltre, progetti di cooperazione transfrontaliera.
Poi vi è il Fondo sociale europeo (FSE), che investe nelle persone, riservando speciale attenzione al miglioramento delle opportunità di formazione e occupazione. Si propone, inoltre, di aiutare le persone svantaggiate a rischio di povertà o esclusio- ne sociale.
Infine, il Fondo di coesione, che investe nella crescita verde e nello sviluppo so- stenibile e migliora la connettività negli Stati membri con un PIL inferiore al 90 % della media UE a 27.
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Con il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo euro- peo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), i fondi appena descritti costituisco- no i Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE)72.
Nel novembre del 2014 la Commissione Europea e la BEI hanno proposto di cre- are in piano di investimenti per l’Europa, al fine di rilanciare l’economia continenta- le e, di conseguenza, la competitività delle imprese UE.
La proposta, denominata “Piano Juncker”73, in primo luogo, ha cercato di aumen- tare le risorse finanziarie per gli investimenti creando il cosiddetto FEIS (Fondo stra- tegico europeo per gli investimenti).
La Commissione ha fissato, nondimeno, come condizione imprescindibile e prio- ritaria, attesa la necessità di salvaguardare i bilanci dei singoli Stati membri – sotto stress da ormai molti anni a causa della crisi economica – che l’aumento dei finan- ziamenti previsto non provochi l’aggravamento del debito pubblico.
In secondo luogo, il Piano Juncker ha proposto di migliorare il modo in cui la fi- nanza raggiunge l’economia reale rimuovendo le barriere agli investimenti.
Pressoché contestualmente all'adozione del Piano Junker, l'associazione europea degli investitori a lungo termine (ELTI), costituita nel 2013 per promuovere un am- biente migliore per gli investimenti in Europa, ha conferito incarico ad una task force di alto livello, presieduta da Romano Prodi e Christian Sautter, al fine di per- seguire l'obiettivo della promozione e del rafforzamento delle infrastrutture sociali, ossia di quei servizi che permettono di soddisfare interessi e bisogni collettivi e libe- rare il tempo, soprattutto delle donne: scuole a tempo pieno, asili, strutture per an- ziani. Invero, portare fuori dalle case parte del lavoro di cura dovrebbe creare molta occupazione (femminile, ma non solo), migliorare la qualità della vita di chi già la- vora e rendere possibile accettare un lavoro per chi lo desidera.
La costituzione di infrastrutture sociali potrebbe essere un obiettivo di investi- mento a lungo termine in grado di rilanciare lo sviluppo dell'economia europea, se supportata dalle politiche comunitarie per gli investimenti.
72 Cfr. ec.europa.eu/esif.
73 Sulle politiche volte a promuovere gli investimenti in ambito comunitario, cfr. il sito web della
Commissione Europea, in cui viene individuata un’apposita sezione dedicata al c.d. “Piano Junker”: https://ec.europa.eu/commission/priorities/jobs-growth-and-investment/investment-plan-europe- juncker-plan/what-investment-plan-europe_it.
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Come si accennerà fra poco, tutto ciò ha molta rilevanza per le città metropo- litane.
Si sa che, in concreto, il FEIS fornisce una garanzia a favore di alcune precise operazioni di investimento effettuate dalla Banca Europea per gli investimenti. La garanzia del FEI provoca una maggior disponibilità della banca stessa a concedere credito e, in secondo luogo, incentiva i prestiti finalizzati all’investimento in alcuni progetti aventi precisi caratteristiche previste dalle leggi.
I progetti finanziabili con questo meccanismo quindi non sono tutti i possibili progetti proposti dagli imprenditori europei, ma sono solo quelli connotati da un “al- to valore aggiunto”, sia economico che sociale, nel campo delle infrastrutture, della ricerca, dello sviluppo, dell’innovazione, della sanità, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, dello sviluppo del settore energetico. Invero, il Piano Juncker persegue l’obiettivo non certo di creare finanziamenti, e quindi aumentare il debito pubblico, bensì di orientare le risorse finanziarie già pre- senti nel sistema e al momento ingessate, verso investimenti produttivi reali.
Nel caso concreto, il “quantitative easing”74 varato a marzo 2015 dalla BCE, ha introdotto in Europa un notevole ammontare di liquidità, abbassando il costo dei fi- nanziamenti.
Il Piano Juncker, dunque, tenta di indirizzare questa liquidità verso determinati progetti ritenuti particolarmente notevoli e utili.
Il 23 gennaio 2018 il gruppo di lavoro, presieduto da Romano Prodi e da Chri- stian Sautter, ha presentato a Bruxelles, alla presenza del vicepresidente della Com-
74 Sulla “facilitazione quantitativa” o ”allentamento quantitativo”, comunemente nota come QE o
quantitative easing, senza pretesa di esaustività, si v. ex pluribus, V. KLYUEV, P. DE IMUS, K. SRINIVASAN, Unconventional Choices for Unconventional Times: Credit and Quantitative Easing in Advanced Economies, IMF Staff position note, 4 novembre 2009, reperibile on line sul sito del Fondo Monetario Internazionale: http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0927.pdf; B. S. BERNANKE, The Crisis and the Policy Response, speech alla London School of Economics, Londra, 13 gennaio 2009, in http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090113a.htm; V. VALLI, A. GEUNA,R. BURLANDO, Politica economica e Macroeconomia, una nuova prospettiva, Roma, 2010; C. NEELY, The Large-Scale Asset Purchases Had Large International Effects, in Federal Reserve Bank of St. Louis. Working Paper No. 2010-018C, St. Louis, 2010; G.DI GASPARE, Teoria e critiche della globalizzazione finanziaria- Dinamiche del potere finanziario e crisi sistemiche, Padova, 2011; R.GLICK,S.LEDUC, Central Bank Announcements of Asset Purchases and the Impact on Global Financial and Commodity Markets, in Federal Reserve Bank of San Francisco Working Paper n. 30 del 2011; O. BLANCHARD,A. AMIGHINI,F.GIAVAZZI, Macroeconomia, una prospettiva europea, Bologna, 2012.
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missione Europea Katainen, il piano di investimenti “New Deal per l'infrastruttura sociale”75.
Si è dunque aperto uno spiraglio per il rilancio della politica sociale da sempre non sufficiente in Europa e che durante gli anni della crisi ha subìto forti contrazioni. Il piano si concentra specificamente nella direzione di promuovere l'investimento di circa 100/150 miliardi di euro per istruzione, sanità ERS (Edilizia Residenziale Pub- blica).
Ovviamente, vista l'entità delle risorse necessarie per costruire scuole, ospedali e case – per tutti e a buon prezzo – l'obiettivo è di coinvolgere capitali privati, in piena adesione a quanto sostenuto con il piano Junker.
La road map predisposta dalla task force di alto livello "ipotizza" nel 2022 il lan- cio di una European Social Infrastructure Agenda, cui "dovrebbe" far seguito un nuovo Public-Private Fund for Social investment.
Si tratta senz’altro di una pregevole iniziativa, che si scontra, tuttavia, con la dura realtà politico-economica eurounitaria: ed invero, com’è noto, la Brexit ha ridotto le risorse del FERS (Fondo europeo di sviluppo regionale) e del FSE (Fondo sociale europeo); solo il 4% del EFSI è stato destinato, ad oggi, a finanziamenti per infra- strutture sociali; la UE sembra privilegiare i finanziamenti per la sicurezza e la dife- sa comune76.
Le istituzioni comunitarie sono avvertite della necessità di far fronte alla crisi e- conomica, ma, allo stesso tempo, sono consapevoli che la crescita dell’Unione non possa prescindere dalla focalizzazione della politica di coesione comunitaria sul te- ma concernente lo sviluppo delle città metropolitane.
Invero, la Commissione Europea ha recentemente evidenziato che sarà proprio lo sviluppo delle città metropolitane a determinare ed influenzare le direttrici del futuro dell’Unione: «le città sono luoghi in cui emergono i problemi, ma dove si trovano anche soluzioni. Sono un terreno fertile per scienza e tecnologia, cultura e innova- zione, per la creatività del singolo e della comunità. Le città, inoltre, hanno un ruolo
75 Cfr. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/dp074_en.pdf
76 Le conclusioni sono tratte sulla scorta della disamina dei dati, anche statistici forniti dal paper
pubblicato dalla BEI (Banca Europea per gli investimenti) dal titolo "Investment Plan for Europe. The first year": http://www.eib.org/attachments/thematic/investment_plan_for_europe_en.pdf.
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chiave nello sforzo volto a mitigare l’impatto dei cambiamenti climatici. D’altra parte, è nelle città che si concentrano anche problemi quali disoccupazione, discri- minazione e povertà» 77.
Proprio in questa consapevolezza la Commissione ha lanciato nel tempo diverse misure e progettualità specificamente orientate alle città e, in queste, alle aree me- tropolitane. In tale direzione va, ad esempio, la recente adozione del Programma Operativo Nazionale Città Metropolitane 2014–2020 (PON Metro), che per l’Italia prevede una dotazione finanziaria di circa 900 milioni di Euro (di cui quasi 600 mi- lioni di risorse comunitarie), finalizzato a supportare le priorità dell’Agenda urbana nazionale78 in linea con gli obiettivi e le strategie proposte per l’Agenda urbana eu- ropea79 che individua nelle aree urbane i territori di elezione per cogliere le sfide di crescita intelligente, inclusiva e sostenibile poste dalla Strategia Europa 2020, ossia il programma dell’UE per la crescita e l’occupazione per il decennio in corso, che pone l'accento su una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva come mezzo per superare le carenze strutturali dell’economia europea, migliorarne la competitività e la produttività e favorire l’affermarsi di un’economia di mercato sociale sostenibile. Più specificamente Il Programma Operativo Nazionale (PON) “Città Metropoli- tane 2014 – 2020” è stato adottato dalla Commissione europea con la Decisione C (2015) 4998 del 14 luglio 2014 e può contare su una dotazione finanziaria pari a ol- tre 892 milioni di euro di cui 588 milioni di risorse comunitarie: 446 a valere sul Fondo di Sviluppo Regionale; 142 sul Fondo Sociale Europeo; 304 milioni di cofinanziamento nazionale.
Le aree urbane di sei Città metropolitane meridionali (Bari, Catania, Messina, Napoli, Palermo e Reggio Calabria), inoltre, possono valersi di un ulteriore Pro- gramma, denominato “PAC” (Programma di Azione e Coesione complementare “Città Metropolitane” 2014-2020), elaborato in conformità con quanto disposto dalla
77 Cfr. Commissione Europea, “Cities of tomorrow - Challenges, visions, ways forward”,
2015 reperibile on line sul sito web ec.europa.eu/regional_policy/.../citiesoftomorrow_final.pdf
78
L’Agenda urbana nazionale è un documento che individua i temi fondamentali di sviluppo nel quale vengono individuate le priorità a sostegno delle Città che riguardano in particolare la povertà, la segregazione spaziale e sociale, il cambiamento demografico e l’utilizzo delle energie rinnovabili. La Commissione Europea invita ciascun paese membro a dotarsi di una “ambiziosa Agenda Urbana” che vede le città direttamente coinvolte nelle strategie di sviluppo.
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delibera CIPE n. 10 del 28 gennaio 2015 in relazione ai c.d. “Programmi di azione e coesione” e riguardante le aree urbane delle CM ubicate nei territori delle Regioni meno sviluppate.
Il PAC è finanziato con le risorse del Fondo di rotazione di cui alla legge 16 apri- le 1987, n. 183, ed opera in piena sinergia e complementarità con Programma opera-