LO SCENARIO NORMATIVO ITALIANO
II. 6 – Il riordino del governo locale nella Legge Delrio (l 7 aprile 2014, n 56).
Dopo quasi un ventennio di sostanziale inattuazione dei princìpi costituzionali sugli enti locali introdotti con la riforma del titolo V della Costituzione del 2001, il Legislatore ha da ultimo adottato la legge 7 aprile 2014, n. 56, c.d. Delrio, recante Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle Unioni e fusioni di Co- muni182, con cui è stata ridisegnata l’articolazione delle autonomie locali, nella pro- spettiva di migliorare la governance del territorio, in attesa dell’approvazione di una ulteriore modifica al Titolo V della parte II della Costituzione.
Numerosi sono i profili di interesse della l. c.d. “Delrio”, nata con l’ambizione di essere una «legge di grande riforma» e, com’è stata definita in dottrina, «un ponte istituzionale forte tra la Costituzione vigente e quella annunciata»183.
181 Cfr., Corte Cost. 19 luglio 2013, n. 220, in Giur. Cost. 2013, pp. 3157 ss., con nota di N.
MACCABBIANI, Limiti logici (ancor prima che giuridici) alla decretazione d’urgenza nella sentenza della Corte Costituzionale n. 220 del 2013 in Giurisprudenza costituzionale, n. 4/2013, p. 3242 e ss., Milano, 2013
182 La legge è stata approvata dalla Camera dei Deputati, in prima lettura, il 21 dicembre 2013
(sulla base di tre disegni di legge, uno dei quali d’iniziativa governativa), ed è giunta al vaglio del Senato, dove la Commissione Affari Costituzionali, assegnataria del disegno di legge in sede referente, ne ha concluso l’esame il 25 marzo 2014, trasmettendolo all’Aula per l’approvazione il 26 marzo 2014, fino a giungere all’approvazione definitiva da parte dell’Assemblea della Camera dei Deputati il 3 aprile 2014, entrando in vigore l’8 aprile 2014. Per un primo commento alla legge, si v. AA.VV. A.STERPA (a cura di), Il nuovo governo dell’area vasta. Commento alla legge 7 aprile 2014, n. 56, Napoli, 2014; AA.VV., L.VANDELLI (a cura di), Città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni. La legge Delrio, 7 aprile 2014, n. 56 commentata comma per comma, Santarcangelo di Romagna, 2014,G.VESPERINI,C.TUBERTINI, La legge “Delrio”: il riordino del governo locale, in Giorn. Dir. Amm., 2014, 786 e ss.; F.PIZZETTI, La riforma degli enti territoriali. Città metropolitane, nuove province e unione di comuni. Legge 7 aprile 2014, n. 56 (Legge “Delrio”), Milano 2015.
183 Così viene qualificata da F.P
IZZETTI, La riforma degli enti territoriali. Città metropolitane, nuove province e unione di comuni. Legge 7 aprile 2014, n. 56 (Legge “Delrio”), cit., pp. XVI e XXIV della Prefazione.
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Ciò che viene in evidenza è la celerità del processo riformatore confluito nell'a- dozione della legge c.d. Delrio, da leggersi, probabilmente, come il tentativo di for- nire una risposta alle istanze di rinnovamento scaturenti dal contesto di crisi econo- mica che ha coinvolto, a partire dalla metà del primo decennio del XXI secolo, an- che il nostro Paese184.
Si è visto come gran parte dei tentativi precedenti di riforma degli enti locali e, soprattutto, di istituzione della Città metropolitana, siano stati mossi da una prospet- tiva che partiva dal basso, ovvero dalla valorizzazione di realtà territoriale con esi- genze omogenee, che si riteneva fosse in grado di dare con il nuovo ente risposte migliori dei Comuni e delle Province, nonché delle Regioni.
Si è anche visto come tale prospettiva sia rimasta inattuata e certo si può afferma- re che è mancata nel momento della definitiva istituzione delle città metropolitane, avvenuta piuttosto “dall’alto”. Il Legislatore, infatti, ha ritenuto che non vi fosse più tempo per aspettare. Le esigenze di razionalizzazione del sistema degli enti locali e di contenimento della spesa pubblica forse sono state ritenute più impellenti di un attento approfondimento dei temi da porre a base della riforma.
Il disegno di legge n. 1542 presentato dal Governo Letta il 20 agosto 2013 ha subìto varie modifiche, fino a quando, dopo che il Governo Renzi ha posto la fiducia su un maxiemendamento che ha ridotto il testo legislativo ad un unico articolo com- posto da 151 commi, ha ottenuto il crisma di legge ordinaria nell'aprile del 2014. Un iter legislativo, dunque, durato poco più di circa otto mesi.
184 Sull’incidenza della crisi economica sull’assetto ordinamentale si v., ex pluribus, A.S
PADARO, Dai diritti “individuali” ai doveri “globali”. La giustizia distributiva internazionale nell’età della globalizzazione, Catanzaro, 2005 e ID.,I diritti sociali di fronte alla crisi (necessità di un nuovo “mo- dello sociale europeo”: più sobrio, solidale e sostenibile),in Rivista online dell'AIC,
www.rivistaaic.it, n. 4/2011; A. RUGGERI, Crisi economica e crisi della Costituzione, in www.consultaonline.it, 2012; L.VANDELLI, Crisi economica e trasformazioni del governo locale, in Libro dell’anno del Diritto 2012, 2012, 309 ss.; AA.VV., La Costituzione alla prova della crisi finan- ziaria mondiale, Atti delle V giornate italoispano-brasiliane di diritto costituzionale, Lecce, 14-15 settembre 2012, in www.gruppodipisa.it.; AA.VV., Il diritto costituzionale alla prova della crisi eco- nomica, a cura di F.ANGELINI-M.BENVENUTI, Napoli, 2012; si v. anche i contributi pubblicati in oc- casione del XXVIII Convegno annuale AIC dedicato a “Spazio costituzionale e crisi economica", Pa- dova, 2013, disponibili nel n. 4/2013 della Rivista AIC, ed, in particolare, il contributo di C.SALA- ZAR, Crisi economica e diritti fondamentali; P. VIPIANA, Le ripercussioni della crisi economica sull’assetto delle autonomie in Italia: un ritorno all’accentramento, in P.VIPIANA (a cura di), Ten- denze centripete e centrifughe negli ordinamenti statali dell’Europa in crisi, Torino, 2014, p. 9 e ss.
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Il Governo, dopo la sentenza 220/2013 della Corte Costituzionale ha deciso di avviare il processo di riforma degli enti locali con una legge ordinaria.
Non si è optato, dunque, per il meccanismo della delegazione legislativa, previa legge di delegazione ex art. 76 Cost., che certo poteva essere utilizzato in una mate- ria così complessa.
La scelta della tecnica di normazione attraverso delegazione legislativa avrebbe consentito di prevenire il rischio, poi concretizzatosi – com’è stato rilevato – di co- stringere la legge a disciplinare un articolato e complesso scadenziario di termini per una pluralità di atti ed a “parlamentarizzare” la riforma, «rendendola malleabile alle mutazioni del contesto politico che, tra l’altro, ha registrato la successione di due Governi. Con riguardo al primo aspetto, la tempistica della riforma è confusa e si è dimostrata di difficile perseguimento da parte dei soggetti coinvolti con riguardo a termini certo non perentori ma in alcuni casi addirittura contraddittori. Con riferi- mento alla “parlamentarizzazione” del processo, per certi aspetti della riforma è pos- sibile parlare addirittura di una “eterogenesi dei fini” nella misura in cui l’articolato originario era collocato – diversamente dal testo approvato – all’interno di un pro- cesso istituzionale ben definito ovverosia il superamento delle Province; risultato questo, non del tutto raggiunto dalla legge n. 56/2014 che anzi per certi aspetti, defi- nisce un sistema di governo locale, anche dopo l’eventuale riforma costituzionale del Governo Renzi (soppressione in Costituzione delle Province), nel quale la Pro- vincia resterà nella governance italiana»185.
Con ogni probabilità, il Governo e la maggioranza parlamentare hanno cercato di dare una risposta ad istanze provenienti non certo dall'interno del nostro contesto or- dinamentale, bensì dall'esterno: dall'UE, e specificamente dalla BCE, che aveva sol- lecitato un intervento riformatore in materia di riorganizzazione del sistema degli en- ti locali, auspicando la soppressione delle Province.
Nondimeno, le Province non sono state formalmente eliminate dal contesto isti- tuzionale italiano, sebbene, di fatto, siano state sostanzialmente svuotate delle loro funzioni e del loro bagaglio di competenze regolamentari ed amministrative.
185 A.S
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Inoltre, è stato riformato il sistema di scelta degli organi rappresentativi di tali en- ti, che – come si ricordava – non sono più eletti direttamente dai residenti nel territo- rio provinciale186.
Il testo della legge Delrio, com’è noto, è così articolato: i primi 4 commi sono dedicati alle disposizioni generali; la disciplina delle Città metropolitane è contenuta nei commi 5-50, mentre i commi 51-100 sono dedicati alle Province; i commi 101- 103 recano la disciplina della Città metropolitana di Roma capitale; i commi 104- 141 normano le Unioni e le fusioni di Comuni; i commi 142-151 contengono le di- sposizioni finali.
La Legge n. 56/2014 si pone l’obiettivo precipuo di ridisegnare confini e compe- tenze dell’amministrazione locale, non solo prevedendo la costituzione delle Città metropolitane, ma anche ridefinendo il sistema delle Province e disciplinando le u- nioni e fusioni di Comuni187.
L’impianto generale della riforma tenta di ovviare a quegli ostacoli che, nel pas- sato, avevano bloccato il processo di istituzione delle Città metropolitane.
Invero, è stato indicato un ben preciso scadenzario delle tappe da percorrere e si è prevista, in caso di inadempimento dei termini individuati, la procedura per l’esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo.
Il nuovo assetto di governance locale viene ridisegnato, in primis, mediante la previsione di nove Città metropolitane – Torino, Milano, Venezia, Genova, Bolo- gna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria188 – che, costituite dall’8 aprile 2014, dal 1° gennaio 2015 sono subentrate ex lege in tutte le funzioni, oltre che nella totali- tà dei rapporti (attivi e passivi), facenti capo alle corrispondenti Province. Alle Città
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In effetti, è stato necessario assicurarsi che la legge venisse approvata in tempo utile per consentire il secondo passaggio alla Camera dei Deputati (avvenuto il 3 aprile 2014), e la sua entrata in vigore prima che scattasse il momento della convocazione obbligatoria dei comizi elettorali (avvenuta il 7 aprile 2014), che ha costretto l’Esecutivo a porre la fiducia e quindi a trasformare il testo di legge in un unico articolo, composto di un numero così elevato di commi.
187 Sul tema della ridefinizione delle Province, nonché su Unioni e Fusioni di Comuni, si dirà
infra, Capitolo II.
188 Com’è noto, la soppressione della Provincia di Reggio Calabria, con la contestuale istituzione
dell’omonima Città Metropolitana, venne, tuttavia, posticipata, in quanto il Comune capoluogo, nell’ottobre 2012, fu sciolto per infiltrazioni mafiose ex art. 143 D.lgs. 267/2000 e fu commissariato. Pertanto, l’istituzione della Città Metropolitana di Reggio Calabria fu rimandata al termine del mandato naturale del Presidente della Provincia, previsto nel giugno 2016. In argomento, si veda F. MANGANARO, La città metropolitana di Reggio Calabria, in Federalismi.it - Osservatorio Città metropolitana, 2014, p. 1.
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metropolitane individuate con legge nazionale, si affiancano le quattro individuate dalle Regioni a statuto speciale (Cagliari, Catania, Messina, Palermo), nonché me- diante la previsione della città metropolitana di Roma Capitale189.
Ulteriore profilo di criticità della legge Delrio afferisce alla individuazione del “numero complessivo” delle Città metropolitane, nonché della loro identificazione negli “attuali” 14 enti di area vasta. Qualsiasi interprete ad una prima lettura del te- sto normativo si sarà certo chiesto come mai sono state individuate dal Legislatore queste 14 (n.b.: 10 nel caso del legislatore statale) città metropolitane. Perché pro- prio 14? Perché proprio queste Città metropolitane?
Sembra che la decisione di stabilire quali enti avrebbero dovuto essere costituiti come Città metropolitane – esattamente come nel caso delle iniziali Regioni previste dai Costituenti – purtroppo non sia stata adottata a seguito di una preventiva rifles- sione ed una ponderata, adeguata ricerca coinvolgente non solo giuristi, ma anche, tra gli altri, sociologi, storici, urbanisti, economisti, geografi, attesa la complessità e la pluridisciplinarietà della materia190.
189 Le norme della legge si applicano, in via generale, anche alla Città metropolitana di Roma
capitale, salvo i poteri speciali derivanti dallo stato giuridico di capitale e quanto previsto dai decreti legislativi su Roma capitale. Con riferimento specifico allo statuto della città metropolitana di Roma capitale, al comma 103, è disposto che questo, nel disciplinare i rapporti tra la città metropolitana, il Comune di Roma capitale e gli altri Comuni, garantisca “il migliore assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri”.
190 Cfr. in tal senso, A. S
PADARO, Riflessioni sparse sul regionalismo italiano: il caso delle Regioni meridionali, in corso di pubblicazione su Le Regioni, n. 4-5/2017. Ma v. già ID., Le Città metropolitane tra utopia e realtà, in www.federalismi.it , 14 gennaio 2015, p. 5 e ss., il quale evidenzia condivisibilmente che noi abbiamo in Italia «[...] città metropolitane molto differenti fra loro: quella di Roma, che gode di uno statuto particolarissimo di città capitale; quelle, del tutto peculiari, istituite dalle Regioni a Statuto speciale (Palermo, Catania e Messina e probabilmente Cagliari e Trieste), e, infine, quelle coincidenti con 9 città e province, diversissime fra loro […] si oscilla dai 4 milioni di abitanti di Roma e Milano ai soli 550.000 di Reggio Calabria, passando da Napoli (3 milioni), Torino (più di 2 milioni ), Firenze e Bari (più di 1 milione), Bologna, Genova e Venezia (meno di un milione). Così pure, quanto a frammentazione municipalistica, si passa dai 315 Comuni di Torino ai 42 di Bari. Quanto a superficie territoriale, si va dai quasi 7000 km di Torino ai soli 1.171 Km di Napoli, con tassi di densità della popolazione profondamente diversi, visti i dati demografici. Sorvolando, per il momento, su altri dati non meno importanti – sviluppo economico, disoccupazione, diffusione della criminalità organizzata, attività commerciali, ambiente, aree agricole, ecc. [...] – è evidente che non si capisce bene perché “quelle” indicate, e non altre, siano state fatte Città metropolitane. In alcuni casi si può intuire: non Salerno per la vicinanza a Napoli; non Padova per la vicinanza a Venezia. Ma perché, per esempio, Reggio Calabria, vista l’esiguità del numero complessivo di abitanti, per altro dispersi su ben 97 Comuni per ragioni orografiche fra loro mal collegati e con una Provincia estremamente disomogenea (con almeno 6 aree profondamente diverse fra loro: urbana dello Stretto, tirrenica, della piana di Gioia Tauro, jonica, grecanica, aspromontana)?. Alcuni di questi Comuni (per es. Gioia
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Per qualsiasi ente locale, invero, è assai importante la rilevanza (e l’effettiva inte- grazione) del territorio191. Il territorio ne costituisce in primo luogo l’elemento ne- cessario. Come le Regioni, I Comuni, Le Province, anche le Città metropolitane pos- sono essere, anzi vanno, annoverate tra gli enti territoriali.
In secondo luogo, il territorio definisce l’ambito spaziale entro il quale l’ente può esercitare legittimamente le proprie funzioni.
Infine, il territorio circoscrive e localizza gli interessi espressi dalla comunità che l’ente locale deve istituzionalmente e funzionalmente rappresentare.
Com’è stato efficacemente rilevato, «il territorio concorre a definire la dimensio- ne dell’autonomia consentendo di distinguere tra interessi nazionali, regionali e loca- li. Per tali ragioni si ritiene che la definizione dei confini di un ente comunitario pos- sieda una particolare rilevanza, tanto dal punto di vista istituzionale che simbolico, qualora si acceda all’idea che l’autonomia non si riduce ad un complesso di poteri gestionali ed organizzativi, ma è riconducibile anche ad un fattore culturale, di natu- ra identitaria»192.
Il legislatore, nel caso di specie, ha invece “imposto dall’alto” la riforma, omet- tendo di vagliare ponderatamente i presupposti e/o requisiti di fatto necessari per la costituzione di una Città metropolitana.
Com’è stato rilevato in dottrina, «l’impressione è che il legislatore, nell’individuazione e determinazione giuridica delle Città metropolitane italiane, si sia lasciato guidare, se non sempre spesso, non da un’approfondita e attenta indagine interdisciplinare pre-giuridica (antropologica, sociologica, geografica, commerciale,
Tauro) nemmeno votarono, quando negli anni ’70 del secolo scorso si pose il problema, per Reggio quale capoluogo di Regione. Dunque, perché Reggio e la sua provincia e non, invece e più razionalmente (visti la contiguità geografica e gli strettissimi legami di integrazione economica, culturale, commerciale, ecc.), l’Area integrata dello Stretto, comprensiva di Reggio Calabria, Messina e dei Comuni limitrofi? Anche in questo caso si può trovare una risposta, sol pensando all’oggettiva difficoltà di creare tale nuovo ente che sarebbe stato non solo interprovinciale, ma addirittura interregionale, e per di più presumibilmente da disciplinare con legge costituzionale, vista la natura giuridica dello Statuto della Sicilia, Regione a regime speciale».
191 In tal senso, cfr. G. R
OLLA, Il sistema costituzionale italiano. L’organizzazione territoriale della Repubblica. L’ordinamento regionale e locale, Milano, 2014, p. 98.
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Così G. ROLLA, Il sistema costituzionale italiano. L’organizzazione territoriale della Repubblica. L’ordinamento regionale e locale, cit., p. 98.
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economica, ecc.), ma prevalentemente da motivazioni e convenienze politiche spicce e contingenti»193.
Si è così previsto che il territorio delle Città metropolitane sia coincidente con quello della omonima Provincia, ferma restando l’iniziativa dei Comuni, ivi compre- si i Comuni capoluogo delle province limitrofe, di aderire alla Città metropolitana secondo il procedimento di cui all’art. 133, comma 1, Cost. (pur con qualche signifi- cativo adattamento194).
La nuova definizione delle Città metropolitane si ricava dall’art. 1, comma 2, L. 56/2014, ove le stesse vengono qualificate come «enti territoriali di area vasta con le funzioni di cui ai commi da 44 a 46 e con le seguenti finalità istituzionali generali: cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; promozione e gestione in- tegrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle con le città e le aree metropolitane europee»195.
Come previsto dal disegno di legge istitutivo dell’ente, la Città metropolitana, viene configurata come «un livello di governo di area vasta, chiaramente collocato in una visione funzionale più ad una razionale e coerente organizzazione dell’attività dei comuni insistenti sul territorio che non ad un livello di democrazia locale espres- sione della comunità metropolitana»196.
La novella legislativa si occupa, altresì, di tracciare le funzioni assegnate alle Cit- tà metropolitane, che possono raggrupparsi in quattro diverse categorie:
- le funzioni fondamentali elencate nelle lettere a), b), c), d) e) ed f) del comma 44 (si tratta di funzioni afferenti alla pianificazione strategica e alla pianificazione terri- toriale generale, alla regolazione dei servizi pubblici, alla mobilità e viabilità, alla
193 In tal senso v. A.S
PADARO, Le Città metropolitane tra utopia e realtà, cit., p. 9.
194 In caso di parere negativo della Regione, infatti, la legge impegna il Governo a promuovere
una intesa tra la Regione stessa e i Comuni interessati; se questa non viene raggiunta entro un determinato termine, il Consiglio dei ministri dovrà decidere se approvare e presentare in Parlamento il disegno di legge relativo.
195 A.S
TERPA, Il pendolo e la livella. Il federalismo all’italiana e le riforme, cit., p. 156.
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Cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, XVII Legislatura, n. 1542, Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni.
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promozione dello sviluppo economico e sociale e alla promozione dei sistemi di in- formatizzazione in ambito metropolitano)197;
- le funzioni che le Città metropolitane eserciteranno in qualità di enti che succedono alle corrispondenti Province;
- le funzioni attribuite alle Città metropolitane nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle Province;
- le ulteriori funzioni attribuite alle Città metropolitane dallo Stato e dalle Regioni in attuazione dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui al pri- mo comma dell’articolo 118 della Costituzione.
Com’è stato rilevato, il Legislatore – prevedendo l’istituzione delle Città metro- politane quali enti differenziati dalle Province in ragione delle funzioni loro attribui- te, ulteriori rispetto a quelle dei detti enti, ha inteso dare luogo ad enti «a forte capa- cità di incidere sul tessuto comunale in modo da divenire il perno della costruzione di un ambito metropolitano di attività dei pubblici poteri in particolare con riguardo ai servizi pubblici e programmazione del territorio»198.
Quanto agli organi della Città metropolitana, su cui ci soffermeremo più avanti, si ricorda qui solo che la Legge 56/2014, all’art. 1, comma 7, opta per un’impostazione tripartita, al cui vertice vi è il Sindaco metropolitano, coadiuvato dal Consiglio metropolitano e dalla Conferenza metropolitana, escludendosi, così, la (tradizionale) previsione di un organo esecutivo collegiale.
Individuata una disciplina di macro-organizzazione, la legge demanda allo Statu- to il compito di delineare, più nel dettaglio, il funzionamento degli organi.
197 Alle Città sono, dunque, imputate (anche) importanti competenze di indirizzo (per esempio, il
piano strategico triennale del territorio metropolitano), coordinamento (per esempio in materia di mobilità e viabilità) e supporto (per esempio, la predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione dei concorsi e delle procedure selettive) dei Comuni. Ne risulta il quadro di enti territoriali di area vasta, con un numero limitato e definito di funzioni fondamentali, titolari di funzioni di governo preordinate in sostanza alla «promozione e gestione integrata dei servizi fondamentali allo sviluppo economico e sociale dell’aree stessa e come volano di una maggiore integrazione europea dell’area stessa»: così A. POGGI, Sul disallineamento tra il ddl Delrio ed il disegno costituzionale attuale, in www.federalismi.it. N. 1/2014. Nello stesso senso, cfr. G. VESPERINI, La legge “Delrio”: il riordino del governo locale cit., pp. 786 ss.
198 Così A.S
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Salvo quanto si dirà più diffusamente nel prosieguo della trattazione199, giova sin