Il command nel diritto ambientale

Come è emerso dall’analisi fatta, nel precedente paragrafo, relativamente agli strumenti che regolano il diritto ambientale, il modello regolatorio che risulta essere maggiormente attuato è quello di command and

control.

105 _{Sul punto si veda: G. Rossi, Diritto dell’ambiente, Giappichelli, 2015, pp. 66 ss.; ISPRA, Poteri}

autorizzatori e poter di controllo della pubblica amministrazione. Profili generali e di tutela dell’ambiente, cit., pp. 28 ss.

106 _{Con la l. 7 aprile 2014, n. 56, la c.d. riforma Delrio, relativa a Città metropolitane, Province,}

unioni e fusioni di Comuni, il legislatore è intervenuto sull’assetto delle funzioni provinciali ridimensionando l’ambito di azione demandato alle Province, pur non rinunciando ad includere tra le funzioni fondamentali compiti di concreta gestione. È utile ricordare che la legge in commento si inseriva in una fase transitoria, in quanto la Provincia, in accordo con il co. 51 della legge stessa, sarebbe stata oggetto della proposta di riforma della Costituzione che prevedeva l’eliminazione della parola «province» dal testo costituzionale. Come noto, la riforma costituzionale è stata bocciata con il referendum del 4 dicembre 2016. Tra le funzioni che risultano essere di competenza provinciale (in base al co. 85 della l. 56) troviamola pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza definiti dalla legislazione di settore. Cfr. L. Vandelli, Il sistema delle autonomie locali, il Mulino, 2015, p. 205 ss. Sul punto si veda anche: M. Alberton, F. Cittadino, La tutela dell’ambiente tra stato e regioni alla luce della

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Il command richiama indubbiamente la predisposizione di divieti od obblighi da parte del legislatore o della pubblica amministrazione, finalizzati a far sì che l’utilizzazione di risorse ambientali sia mantenuta nei limiti della capacità di carico dell’ecosistema. Si tratterà pertanto, nella maggioranza dei casi, di fissare standard qualitativi o quantitativi, imposti in ragione della maggiore o minore sensibilità ambientale del settore considerato e nella previsione di numerose autorizzazioni107.

Uno strumento preventivo e predeterminato di garanzia della compatibilità ambientale di determinate attività consiste nella fissazione di limiti di concentrazione o emissione di sostanze, i c.d. standard ambientali. Al superamento di tali limiti da parte degli operatori l’ordinamento ha previsto un ampio sistema sanzionatorio. Infatti, tramite l’applicazione di questo strumento la pubblica amministrazione è in grado di imporre un limite e, conseguentemente, vigilare sul suo rispetto108.

La funzione riconosciuta agli standard sarebbe quella di garantire il contenimento dell’inquinamento al di sotto di livelli accettabili, nonché di stabilire l’offensività o meno di un’attività per il bene collettivo ambiente. Il rispetto di tale soglia determina la liceità della condotta.

I sistemi di regolamentazione diretta si sostanziano nell’imposizione di standard uniformi o differenziati. Le discipline ambientali a standard uniformi o differenziati si concretizzano nell’imposizione ai soggetti del rispetto di un unico standard/valore limite. Nella disciplina a standard differenti, invece, il valore di riferimento è costituito da uno standard variabile e settoriale, negoziato con i soggetti inquinatori in forza dell’inquinamento prodotto.

107 _{La molteplicità di tali strumenti risponde all’esigenza di tutelare l’ambiente sotto tutti i suoi}

differenziati e svariati profili. Profili che, nel corso del tempo, vanno sempre più aumentando in seguito all’evoluzione delle conoscenze scientifiche in materia ambientale e all’applicazione delle numerosissime direttive europee in ambito ambientale

108 _{Si veda: G. Rossi, Diritto dell’ambiente, cit., pp. 70 ss; ISPRA, Poteri autorizzatori e poteri di}

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Come sopra accennato, gli standard si distinguono in standard di concentrazione o di emissione. La soglia limite afferente alla prima tipologia riguarda una porzione di suolo aria, acqua su cui la fonte inquinante incide. Mentre per gli standard di emissione nella fissazione del valore si fa riferimento alla fonte di inquinamento109.

Inoltre, gli standard possono consistere in divieti assoluti (c.d. standard di tipo zero), nella fissazione della qualità ambientale a seguito dell’esposizione a fattori inquinanti (c.d. standard di qualità), nella definizione di un processo produttivo (c.d. standard di processo) o delle caratteristiche di un prodotto (c.d. standard di prodotto).

Un altro strumento che certamente rientra nell’aspetto del command è quello dell’autorizzazione che, ad oggi, risulta essere lo strumento quantitativamente preponderante nella materia ambientale. Il ricorso al regime autorizzatorio ha segnato il passaggio, nel diritto ambientale, da una tutela ambientale incentrata su un approccio repressivo e sanzionatorio delle attività aventi ricadute sugli interessi ambientali ad una più efficace tutela finalizzata all’individuazione preventiva dei rischi e dei fenomeni inquinanti. Dal momento in cui il pregiudizio ambientale si connota, nella maggioranza dei casi, quale irreversibile, un’efficace tutela può essere approntata predisponendo un controllo a monte dell’incidenza degli altri interessi su quello ambientale. Nella nostra disciplina ambientale si sottopongono a regime amministrativo, infatti, tutte le attività di produzione ed erogazione di servizi per le quali si ritiene sussistere inerenza con gli interessi ambientali110_.

L’autorizzazione, nella sua originaria concezione, nasce quale strumento volto alla rimozione degli ostacoli frapposti tra il libero esplicarsi dell’attività dei privati111_{, ma, nel corso del tempo, ha spesso assunto un}

109 _{Gli standard di emissione rispondo al principio comunitario di correzione, in via prioritaria alla}

fonte, dei danni causati all’ambiente, di cui all’art. 191, par. 3, TFUE.

110 _{P. Dell’Anno, Ambiente (diritto amministrativo), in Dell’Anno P, Picozza E. (a cura di), Trattato}

di diritto dell’ambiente. Vol. I, cit., pp. 285 ss.

111 _{In questo senso: O. Ranelletti, Concetto e natura delle autorizzazioni e concessioni}

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carattere conformativo, nel senso che subordina la rimozione dell’ostacolo a una serie di indicazioni, le prescrizioni, sul modo di svolgere l’attività112.

In presenza di un interesse ambientale da tutelare, il provvedimento autorizzatorio non solo consente al soggetto l’espletamento delle attività autorizzate, ma contiene anche una serie di puntuali prescrizioni cui il destinatario dovrà attenersi nelle attività future, pena la revocazione dell’autorizzazione stessa113.

L’autorizzazione si presenta in campo ambientale quale strumento attraverso cui la pubblica amministrazione, svolgendo la propria funzione di protezione dell’ambiente e della salute, valuta, in via preventiva e caso per caso, il compimento di talune attività che, in ragione di diversi fattori (quali la dimensione, la tipologia, il prodotto, ecc...) si presume possano incidere negativamente sui beni pubblici oggetto di tutela.

Le autorizzazioni ambientali si connotano rispetto alle altre autorizzazioni amministrative sotto un profilo soggettivo e oggettivo. Dal punto di vista soggettivo, si caratterizzano in quanto promananti dalle autorità preposte alla cura degli interessi ambientali. Mentre, dal punto di vista oggettivo, si caratterizzano in quanto atti da ricondursi alle precipue azioni di tutela dell’ambiente che consentono alle autorità competenti di effettuare un controllo finalizzato ad impedire che lo svolgimento di attività incidenti sull’ambiente possa comportare un pericolo per l’interesse ambientale e la salute.

In riferimento al carattere della temporaneità dell’atto autorizzatorio in ambito ambientale è necessario fare alcune brevi considerazioni.

La temporaneità del provvedimento si concretizza nella provvisorietà degli effetti permissivi dello stesso in ragione dello status di soggezione permanente alla disciplina autorizzatoria ed ai poteri della pubblica autorità

112 _{Sulle ricadute che tali prescrizioni hanno sull’attività di impresa ci concentreremo meglio nel}

secondo capitolo del presente lavoro.

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cui soggiace appunto il destinatario dell’atto. L’autorizzazione diviene dunque un’operazione valutativa ad esito incerto, la cui incertezza dura per tutto il rapporto amministrativo, il quale deve considerarsi, essendo le attività che incidono sull’ambiente potenzialmente pericolose, sin dall’inizio incerto. Il carattere della temporaneità e la conseguente necessità di rinnovare a scadenza periodiche il provvedimento autorizzativo, si riconnette in particolare alla natura dinamica dei fattori ambientali, tenendo conto anche dell’evoluzione delle migliori tecnologie disponibili e della verifica di monitoraggio delle attività autorizzate. Da ciò consegue che la costituzione in capo al titolare del provvedimento autorizzativo di situazioni soggettive di vantaggio non può assumere carattere permanente. Detta precarietà risulta comunque mitigata dall’espressa previsione della rinnovabilità delle autorizzazioni al ricorrere di determinate condizioni.