CAPITOLO III – La necessità di superare i limiti del modello d
2. La tutela dell’ambiente attraverso il mercato
2.2. Il Green Public Procurement
In Europa gli enti pubblici sono i maggiori consumatori; spendono, infatti, circa il 16% del prodotto interno lordo dell’Unione europea (ovvero un importo pari alla metà del PIL della Germania)313. Utilizzando il loro
potere d’acquisto per scegliere beni e servizi che rispettino anche l’ambiente, possono contribuire in misura notevole al raggiungimento dello sviluppo sostenibile314. Quindi non solo le imprese, tramite l’attuazione di una politica
aziendale che sposi criteri ambientali, possono contribuire ad avere un ambiente più sano, ma anche le pubbliche amministrazioni giocano un ruolo fondamentale.
Sono in primis le istituzioni europee che incoraggiano le amministrazioni ad assegnare un peso preponderante ai profili ambientali, nella valutazione delle offerte concorrenti nell’aggiudicazione di pubblici appalti315. Se le pubbliche amministrazioni impiegano il loro potere
d’acquisto in maniera compatibile all’ambiente, i costi e i benefici ambientali vengono così «internalizzati» nei contratti pubblici, diventando così variabili che i negoziatori sono naturalmente tenuti a prendere in considerazione. Detto in altri termini, nella valutazione delle offerte concorrenti all’aggiudicazione dei pubblici appalti assegnare un peso rilevante agli
313 Ad oggi la domanda pubblica a livello europeo vale il 20% del PIL (fonte:
https://www.agendadigitale.eu/procurement/appalti-verdi-i-passi-avanti-del-nuovo-codice/ ).
314 Commissione europea, Acquistare verde. Un manuale sugli appalti pubblici ecocompatibili,
2005, reperibile presso:
http://ec.europa.eu/environment/archives/gpp/buying_green_handbook_it.pdf
315 Le istituzioni europee (nello specifico la Commissione europea), infatti, si muovono nella logica
della valorizzazione dei parametri ambientali ai fini dell’aggiudicazione delle commesse pubbliche già a partire dal 2001. Il 4 luglio 2001 la Commissione europea aveva pubblicato una Comunicazione, intitolata Il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare
considerazioni di carattere ambientale negli appalti pubblici, COM(2001) 274 def, dove appunto
sottolineava l’importanza di tenere in debito conto gli aspetti ambientali nel processo di aggiudicazione degli appalti pubblici (la Comunicazione è reperibile: https://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0274:FIN:IT:PDF ). Cfr. M. Cafagno, F. Fonderico, Riflessione economica e modelli di azione amministrativa a tutela dell’ambiente, in Dell’Anno P., Picozza E (a cura di)., Trattato di diritto dell’ambiente. Vol I. Principi generali, cit., p. 513.
135
aspetti ambientali significa saper adeguare il sistema dei prezzi al calcolo dei costi e benefici ambientali316.
La novità della valorizzazione dei profili ambientali nell’attribuzione delle commesse pubbliche è stata introdotta dalle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, recepite nel nostro ordinamento dal Codice dei Contratti pubblici, approvato con il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, che hanno istituito il sistema del Green Public Procurement.
L’impianto del d.lgs. 163/2006 è stato oggetto di numerose modifiche, sino alla sua definitiva abrogazione, avvenuta con il d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (attuazione delle Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE), anch’esso recentemente modificato in tema di green public procurement e criteri minimi ambientali ad opera del d.lgs. 56/2017.
Le direttive europee di ultima generazione hanno apportato un’importantissima novità: la previsione dell’obbligatorietà degli appalti verdi, ovvero dell’adozione dei criteri ambientali minimi (d’ora in poi, CAM). Non è più valida quindi la formula secondo cui i CAM devono essere applicati su di una percentuale del valore a base d’asta, si stabilisce infatti che «l’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione»317. L’art. 23 del decreto correttivo modifica, infatti,
316 Cfr. M. Cafagno, Strumenti di mercato a tutela dell’ambiente, in Rossi G., cit., pp. 191 ss.; M.
Cafagno, F. Fonderico, ibidem, p. 513.
317 Art. 34 d.lgs. 50/2016, come modificato dal decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56: «Le stazioni
appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d'azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e conformemente, in riferimento all'acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto all' articolo 144. I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell'articolo 95, comma 6. Nel caso di contratti relativi alle categorie di appalto
136
l’art. 34 del Codice dei contratti pubblici, rubricato «Criteri di sostenibilità energetica e ambientale», intervenendo sulla disciplina dei CAM e prevedendo che l’inserimento delle specifiche tecniche e degli obblighi contrattuali siano applicati ad affidamenti di qualunque importo e che i criteri premianti siano presi in considerazione della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa318.
L’opzione dell’obbligatorietà risponde evidentemente all’esigenza di estendere su ampia scala e, al contempo, garantire un’omogenea applicazione degli appalti verdi e muove dalla constatazione che solo rafforzando il volume di spesa orientato ad acquisizioni di beni e servizi verdi, difficile da realizzare in via volontaria, possono prodursi effettivi benefici ambientali319.
I CAM sono le considerazioni ambientali definite per le diverse fasi di definizione dell’appalto (oggetto dell’appalto, selezione degli offerenti, specifiche tecniche, clausole contrattuali, criteri premianti) nell’ambito di un processo partecipato che coinvolge anche esperti e rappresentanti di operatori economici, consentendo così di allocare al meglio le risorse finanziarie pubbliche nell’ottica di razionalizzare la spesa pubblica e i suoi costi che si riverserebbero inevitabilmente.
Altra disposizione del nuovo codice, di derivazione comunitaria, che ha un ruolo importante è quella che stabilisce la possibilità di aggiudicare le
riferite agli interventi di ristrutturazione, inclusi quelli comportanti demolizione e ricostruzione, i criteri ambientali minimi di cui al comma 1, sono tenuti in considerazione, per quanto possibile, in funzione della tipologia di intervento e della localizzazione delle opere da realizzare, sulla base di adeguati criteri definiti dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. L'obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell'ambito del citato Piano d'azione».
318 R. Leonardi, Le novità in tema di criteri ambientali minimi (CAM), in Sandulli M. A., Lipari M.,
Cardarelli F., Il decreto correttivo al codice dei contratti pubblici. Guida alle modifiche introdotte
dal d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, Giuffrè, 2017, p. 109.
319 M. Brocca, Interessi ambientali e decisioni amministrative. Profili critici e nuove dinamiche, cit.,
137
offerte ai minori costi lungo il ciclo di vita. L’articolo 96 d.lgs. 50/2016, infatti, nel recepire l’art. 68 della direttiva 2014/42/UE, introduce una rilevante novità in tema di valutazione economica delle offerte in termini di costo-efficacia, implementando il modello del Lyfe Cycle Costing320. Per far
ciò deve essere definita una metodologia, basata su criteri oggettivi, verificabili, non discriminatori, per imputare tale costo ai dati che gli operatori, con ragionevole sforzo, devono poter fornire321. Questa
disposizione si configura come un traguardo di un lungo percorso della politica sugli appalti pubblici delineata dalle norme comunitarie, laddove nel Libro Verde della Commissione Europea sugli appalti pubblici del 1996 era chiarito che «gli elementi ambientali potrebbero svolgere un
ruolo nell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa ma soltanto nel caso in cui il riferimento a tali elementi permetta di misurare un vantaggio economico specifico alla prestazione oggetto dell’appalto a beneficio diretto», possono avere un ruolo elementi di costo che si
riverberano in esercizi finanziari futuri, in altri centri di spesa pubblica e/o verso la collettività e/o il sistema economico complessivo322. Aspetti
ambientali e prestazionali con valenza ambientale possono avere un ruolo se misurabili, verificabili e valutabili in termini monetari e in maniera oggettiva. Questa norma, in ogni caso, rende lustro alle pratiche degli appalti verdi, che, sostanzialmente, mirano ad attribuire la gara a prodotti, tecnologie o opere
320 A. Massari, Guida al nuovo Codice dei contratti pubblici. Le novità del d.lgs. 18 aprile 2016, n.
50 per i settori ordinari, Maggioli, 2016, p. 290.
321 Per la valutazione dei costi imputati alle esternalità ambientali, il metodo deve soddisfare tutte le
seguenti condizioni: a) essere basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori. Se il metodo non è stato previsto per un’applicazione ripetuta o continua, lo stesso non deve favorire né svantaggiare indebitamente taluni operatori economici; b) essere accessibile a tutte le parti interessate; c) i dati richiesti devono essere poter forniti con ragionevole sforzo da operatori economici normalmente diligenti, compresi gli operatori economici di altri Stati membri o di altri accordi internazionali che l’Unione è tenuta a rispettare o ratificati dall’Italia. L’Allegato XVIII al Codice contiene l’elenco degli atti legislativi dell’Unione e, ove necessario, degli atti delegati attuativi che approvano metodi comuni per la valutazione del costo del ciclo di vita. Cfr. A. Massari,
ibidem, p. 290.
322 Il Libro Verde sugli appalti pubblici nell’Unione europea del 1996, adottato con Comunicazione
della Commissione il 27 novembre 1996 su proposta del Commissario M. Monti è reperibile presso:
138
pubbliche “verdi”, più efficienti sotto il profilo energetico e nell’uso delle risorse anche materiali, privi o con minore contenuto o emissioni di sostanze pericolose, e quindi con minori costi lungo il ciclo di vita rispetto ad altri, anche se, talvolta, possono avere un costo di acquisizione maggiore323.
In conclusione, dall’esame delle norme del nuovo Codice, con particolare riferimento ai profili ambientali e sociali, parrebbe che il contenuto materiale di ciò che si acquista sia meno centrale rispetto al c.d. ciclo di vita di ciò che compone l’opera, la fornitura o il servizio.
Le amministrazioni aggiudicatrici possono richiedere requisiti tecnici che si riferiscono tanto alle caratteristiche intrinseche dell’oggetto dell’appalto sia tanto alla fase del loro ciclo di vita. Al fine di stabilire un legame tra specifiche tecniche/criteri di aggiudicazione e l’oggetto del contratto basterà che la stazione appaltante richieda requisiti o imponga criteri di scelta del contraente riferiti ad una fase del ciclo di vita dell’oggetto dell’appalto.
In sintesi, il ciclo di vita dei servizi/forniture/lavori diventa, in sostanza, l’oggetto dell’appalto. La ratio della disposizione risiede quindi nell’estensione applicativa del principio della qualità dell’offerta, aumentando l’integrazione dei criteri qualitativi ambientali e sociali nelle procedure di gara e implementando l’uso strategico degli appalti324.
323Cfr. A. Mascioli, Appalti verdi, i passi avanti del nuovo Codice, 22 maggio 2017, reperibile
presso: https://www.agendadigitale.eu/procurement/appalti-verdi-i-passi-avanti-del-nuovo-codice/
324 R. Leonardi, Le novità in tema di criteri ambientali minimi (CAM), in Sandulli M. A., Lipari M.,
Cardarelli F., Il decreto correttivo al codice dei contratti pubblici. Guida alle modifiche introdotte
139
3. Strumenti autoritativi e strumenti di mercato: una convivenza